Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy A z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie ustalenia cen i opłat za korzystanie z gminnej sieci kanalizacyjnej, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w punkcie 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Uzasadniając rozstrzygnięcie co do punktu 1 wyroku Sąd I instancji stwierdził najpierw, że skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: usg) z uwagi na naruszenie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz. 236 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.). Oceniając zasadność skargi Wojewody Małopolskiego Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w zakresie obejmującym § 3 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że "Wysokość cen i opłat za korzystanie z gminnej sieci kanalizacyjnej na terenie gminy A określi Zarząd Gminy". Zdaniem Sądu wada § 3 zaskarżonej uchwały polega na oparciu tego zapisu na niemającym zastosowania w sprawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a pośrednio także na niezrealizowaniu procedury określonej w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przewidzianej dla uchwał w przedmiocie taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Zdaniem Sądu organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego jedynie wtedy "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Sąd stwierdził, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, odnosi się niewątpliwie do usług użyteczności publicznej, w tym też do komunalnych usług użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale zawiera w tym zakresie przepisy szczególne.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok, na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Szczegółowe sposoby określania taryf, w tym kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokacja kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat, są określane przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w drodze rozporządzenia (art. 23 ust. 1 ustawy). Ustalone przez poszczególne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne taryfy podlegają następnie zatwierdzeniu przez radę gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, wchodzą one w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 24 ust. 8 ustawy).
Sąd stwierdził, że zatwierdzenie to można w pewien sposób przyrównać do ustalenia przez organ stanowiący cen i opłat, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale należy mieć na uwadze, że w omawianym przypadku następuje ono na podstawie przepisu szczególnego i przy konieczności respektowania przez radę gminy szczególnych proceduralnych reguł. W tym sensie rozwiązania przyjęte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie, w jakim dotyczą usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków mających charakter komunalny, należy uznać, w ocenie Sądu, za lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
W ocenie Sądu powoduje to, że scedowanie na organ stanowiący gminy uprawnienia do ustalania cen i opłat za korzystanie z gminnej sieci kanalizacyjnej jest sprzeczne z prawem, na skutek istotnego naruszenia wymogów określonych w art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Rada Gminy A bez podstawy prawnej scedowała na organ wykonawczy kompetencje, które przysługują łącznie przedsiębiorstwu wodociągowo–kanalizacyjnemu (ustalenie taryfy) oraz radzie gminy (zatwierdzenie taryfy).
Dlatego też na podstawie art. 91 ust. 1 usg w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: ppsa) Sąd stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.
II
Skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy A zaskarżając wyrok w części tj. co do punktu I i zarzucając naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa i art. 91 ust. 1 usg, polegające na stwierdzeniu nieważności § 3 zaskarżonej uchwały, pomimo braku podstaw, w szczególności poprzez przyjęcie, iż uchwała stanowi akt prawa miejscowego;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków poprzez przyjęcie, iż postanowienia § 3 zaskarżonej uchwały nie stanowiły aktu kierownictwa wewnętrznego, lecz stanowiły akt prawa miejscowego ustalający taryfy za odprowadzanie ścieków, a tym samym art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków jest w tym zakresie przepisem szczególnym względem art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Stosownie zaś do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione i to na tyle precyzyjnie, aby możliwe było sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niezwykle istotny problem prawny – charakteru uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że uchwała podjęta w oparciu o tę podstawę jest aktem prawa miejscowego. Skarżąca nie kwestionuje tego poglądu, co jest oczywiście konsekwencją tezy, że uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, a nie w oparciu o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sporna w rozpatrywanej sprawie kwestia sprowadza się jedynie do konieczności odpowiedzi na pytanie, czy Rada Gminy A podjęła uchwałę w oparciu o właściwą podstawę prawną. Skarżąca kwestionuje bowiem pogląd Sądu I instancji, iż "rozwiązania przyjęte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie, w jakim dotyczą usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków mających charakter komunalny, należy uznać za lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej". Zdaniem autora skargi kasacyjnej "przedmiotem regulacji § 3 kwestionowanej uchwały jest określenie sposobu ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym przypadku gminnej kanalizacji, a nie ustalenie taryf", a "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi regulacje lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej jedynie w zakresie stawek i opłat możliwych do zastosowania w taryfach w niej uregulowanych".
Nie ulega wątpliwości, że z mocy art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym sprawy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków komunalnych, wodociągów i kanalizacji należą do zadań własnych gminy i stanowią zadania o charakterze użyteczności publicznej. Formy jej prowadzenia określa odrębna ustawa – o gospodarce komunalnej, co wynika z art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponieważ w odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istniała już w dacie podjęcia uchwały regulacja szczególna – ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków to przedmiotowe zadanie gminy o charakterze użyteczności publicznej musi być wykonywane zgodnie z przepisami tej ustawy.
Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pierwszym etapem jest określenie taryf na jeden rok przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kolejnym etapem jest zatwierdzenie tak określonych taryf przez radę gminy, po ich przedłożeniu do zatwierdzenia i sprawdzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – zgodnie z art. 24 ust. 1 - 6 ustawy. Następnie zatwierdzone taryfy podlegają ogłoszeniu (art. 24 ust. 7).
Z powyższego wynika, że Gmina A wykonując zadania własne o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, zobligowana była do zachowania trybu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w związku z tym, nie przysługiwała jej kompetencja do scedowania, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uprawnienia do ustalania "wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnej sieci kanalizacyjnej" na Zarząd Gminy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Oparcie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej na stanowisku, że stawki cen i opłat za korzystanie z gminnej sieci kanalizacyjnej (obiektów użyteczności publicznej) o których mowa w § 3 uchwały, to "stawki opłat, które nie mogą być uwzględnione, a zarazem ustalone i zatwierdzone w taryfach" jest nieuprawnione. To, że uchwała, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej "nie reguluje cen i opłat związanych z usługą dotyczącą odprowadzania ścieków", a "w oparciu o ceny i opłaty określone przez Zarząd Gminy" ma być prowadzona "bieżąca eksploatacja sieci", nie oznacza, że zaskarżona uchwała w § 3 nie wkracza w materię uregulowaną ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 12 tej ustawy poprzez "taryfę", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, należy rozumieć zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.
W akcie wykonawczym do tej ustawy - rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. (Dz.U. Nr 26 poz. 257) określono m.in. szczegółowe sposoby określenia taryf w tym kryteria ustalenia niezbędnych przychodów (rozporządzenie w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków). Pojęcie niezbędnego dochodu zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 2 ustawy i obejmuje ono m.in. eksploatację, utrzymanie i rozbudowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Tak więc niewątpliwie koszty "korzystania" z tych obiektów stanowią element kalkulacyjny taryfy.
Zauważyć także należy, że sam autor skargi kasacyjnej twierdzi, że celem uchwały jest "wskazanie wytycznych skierowanych do zarządzających siecią kanalizacyjną, które są następnie uwzględniane już przy konkretnych ustaleniach w zawieranych umowach z właścicielami nieruchomości podłączanych do sieci", a zatem umowach, o których mowa w art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które są zawierane między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.