Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 5/13 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+: zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku S. S.A. w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w S. przy ul. [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:
I
S. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona lub skarżąca) w dniu [...] czerwca 2010 r. złożyła wniosek o wydanie 8 pozwoleń radiowych na używanie urządzeń nadawczo-odbiorczych pracujących w stacjach bazowych szerokopasmowego cyfrowego systemu radiokomunikacyjnego standardu telekomunikacyjnego ETSI/ HSPA+, w poziomie 850 MHz.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przesłanym spółce zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazał, że z nadal obowiązujących decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty oraz Prezesa UKE wynika, że nie ma możliwości wydania pozwoleń radiowych umożliwiających komercyjne świadczenie usług telekomunikacyjnych zgodnie z wnioskiem w systemie HSPA+, tj. technologii innej aniżeli CDMA.
Spółka pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie niniejszej sprawy w terminie 7 dni od doręczenia wezwania.
Prezes UKE nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do chwili wniesienia skargi do WSA, czyli do dnia [...] grudnia 2012 r.
Następnie spółka pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. za pośrednictwem Prezesa UKE wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność tego organu w sprawie postępowania wszczętego jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r.
Prezes UKE pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. – po wniesieniu przez spółkę skargi do WSA – odpowiedział na wezwanie Spółki do usunięcia naruszenia prawa oraz poinformował, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r. Następnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ zawiadomił skarżącą, że z uwagi na potrzebę dokonania dodatkowych analiz prawnych sprawa zostanie rozstrzygnięta do dnia [...] stycznia 2013 r. Kolejnymi pismami z dnia: [...] stycznia 2013 r., [...] lutego 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE wyznaczał nowe terminy rozpatrzenia wniosku. Ostatnim pismem z [...] kwietnia 2013 r. wskazał termin rozstrzygnięcia do dnia [...] czerwca 2013 r. uznając, że sprawa ma skomplikowany charakter.
Na rozprawie przed WSA w dniu 8 maja 2013 r. skarżąca oświadczyła, że do chwili rozprawy Prezes UKE nie wydał decyzji w sprawie.
Sąd I instancji wskazał, że według art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zatem w kwestiach nieuregulowanych w Prawie telekomunikacyjnym dotyczących postępowania przed organem należy stosować wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 143 ust. 6 p.t. przewiduje szczególny termin dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego w przypadku, gdy wniosek dotyczy korzystania z częstotliwości określonych w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, o której mowa w art. 111 ust. 3 p.t. bądź w planie zagospodarowania częstotliwości, którego regulację zawiera art. 112 p.t. W takim przypadku decyzja powinna być wydana przez Prezesa UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem zamieszczonym w ust.
7. W tym ostatnim przypadku nie został określony termin do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego. Termin z ust. 6 obliczać należy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z regułą z art. 206 ust. 1 p.t.) i ma charakter instrukcyjny. Niezachowanie tego terminu nie wywołuje ujemnych skutków w razie wydania decyzji po jego upływie (vide: K. Kawałek, Komentarz do art. 143 Prawa telekomunikacyjnego, Lex). W przypadku wystąpienia sytuacji z art. 143 ust. 7 p.t. należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiące wniosek spółki o wydanie wskazanych pozwoleń radiowych wpłynęło do Prezesa UKE w dniu 30 czerwca 2010 r. Zatem w tym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 3 k.p.a. i nie można przyjmować, że datą wszczęcia postępowania był [...] sierpnia 2010 r., kiedy sporządzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania i doręczono je spółce. W związku z powyższym WSA uznał, że pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało doręczone skarżącej po upływie terminu z art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: P.t.) i pod koniec terminu przewidzianego przez art. 35 § 3 k.p.a.
Ponadto WSA wskazał, że Prezes UKE do chwili wniesienia przez S. S.A. skargi na bezczynność do WSA – czyli do dnia [...] grudnia 2012 r. – nie podjął jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie. Nie informował również o przyczynach przedłużania postępowania, czego wymaga art. 36 k.p.a. Dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. powiadomił skarżącą, iż wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Następnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy – [...] stycznia 2013 r. Kolejnymi pismami z dnia: [...] stycznia 2013 r, [...] lutego 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE wyznaczał nowe terminy rozpatrzenia wniosku (ostatnim pismem wskazał termin [...] czerwca 2013 r.), uznając, że sprawa ma skomplikowany charakter.
Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował, że do akt sprawy włączono materiały dowodowe (w tym dwie prace wykonane przez zespół konsultantów I. Sp. z o.o. w Poznaniu z kwietnia 2010 r. i listopada 2010 r., dołączone już wcześniej do materiału dowodowego) i wyjaśnił, że zachodzi potrzeba dodatkowej analizy materiału dowodowego.
Natomiast pismo organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. wzywające skarżącą do uzupełnienia wniosku oznaczają, że organ dopiero po upływie blisko trzech lat od daty złożenia wniosku zbadał go pod względem formalnym i uznał, że zawiera braki.
Zdaniem Sądu I instancji upadła więc argumentacja organu, uniemożliwiająca rozpoznanie wniosku w terminie wskazująca na "skomplikowany charakter sprawy", skoro wniosek w ocenie organu zawiera braki formalne, do uzupełnienia których strona została wezwana w trybie art. 64 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 P.t.
Jak stwierdził Sąd I instancji, powyższe oznacza, że wystąpiły przesłanki warunkujące powstanie stanu bezczynności w postępowaniu administracyjnym: niezałatwienie sprawy i upływ terminu do jej załatwienia. Prezes UKE naruszył więc, między innymi art. 12 k.p.a. mówiący o zasadzie szybkości postępowania, a także art. 35 § 1-4 w zw. z art. 143 ust. 6 P.t. i 36 k.p.a. Ponadto opisaną bezczynność należało uznać za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z 20 stycznia 2011 r., choćby z tego powodu, że wynosiła ona 35 miesięcy.
Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie trudno mówić o staranności organu, skoro przez okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2012 r. nie podjął jakichkolwiek czynności, choć uznał sprawę za skomplikowaną (co sugerowałoby, że przystąpił do merytorycznego załatwienia sprawy), następnie do połowy kwietnia w zasadzie ograniczał się do informowania skarżącej o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, by następnie w dniu [...] kwietnia 2013 r. wrócić do etapu wstępnego badania wniosku spółki pod kątem braków formalnych, a równocześnie podjęcia działań mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy (przesłanie dokumentów koordynacyjnych do sąsiednich państw), których zasadność kwestionowała spółka twierdząc, iż częstotliwość jej przyznana jest uzgodniona międzynarodowo.
Sąd I instancji zaznaczył, że aktualnie postępowanie administracyjne nie jest zakończone a termin załatwienia sprawy zawiadomieniem z [...] kwietnia 2013 r. został wprawdzie ustalony do dnia [...] czerwca 2013 r., ale jak wyżej wskazano -organ dopatrzył się braków formalnych wniosku. Okoliczność powyższa ma znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ w sprawie ze skargi na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania i nie może uwzględnić skargi, jeżeli przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydałby decyzję choćby z przekroczeniem ustawowych terminów. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast charakter i kierunek podejmowanych przed rozprawą czynności potwierdza zasadność skargi.
Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji zobowiązał więc organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu organowi akt sprawy. Natomiast nie wymierzył grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ponieważ strona nie złożyła wniosku z takim żądaniem.
II
Prezes UKE wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uza sadnienia wyroku oraz poprzez niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności bez dostatecznego przytoczenia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej, niedostateczne przed stawienie stanowisk pozostałych stron, wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niedostateczne jej wyjaśnienie, w szczególności poprzez pomi nięcie przepisów § 1 ust. 1-3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości (Dz. U. z 2005 r. nr 134, poz. 1127 ze zm.; dalej: Krajowa Tablica Przeznaczeń Częstotliwości) oraz przepisów prawa międzynarodowego, niedostateczną wykładnię przepisów art. 143 ust. 6 i 7 P.t., a nadto niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakre sie używanych pojęć, tj. planu zagospodarowania częstotliwości, uzgodnień między narodowych, umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczą cych użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych oraz tzw. działań pozorowanych, co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
- b) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się bezczyn ności w sprawie z wniosku S. S.A. w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA + w paśmie 850 Mhz w S. przy ul. [...], gdy zachowanie Prezesa
UKE nie miało cech bezczynności, lecz co najwyżej przewlekłości, oraz nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa;
- c) b) art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzeniu ww. postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia radiowego w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- c) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 7 P.t. i 9.45, 9.51, 9.52 Rozdziału III "Goordination, notification and recording of freąuency assignments and Plan modifications" oraz pkt 9.21. Regulaminu Radiokomunikacyjnego stanowiącego integralną część Konstytucji i Konwencji Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego (dalej odpowiednio "Konstytucja" i "Konstytucja", "ITU") z dnia 22 grudnia 1992 r., której Rzeczpospolita Polska jest sygnatariuszem w związku z jej ratyfikacją w dniu 10 maja 1995 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 35, poz. 196) oraz ratyfikacją poprawek Konstytucji i Konwencji Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, sporządzonych w Genewie dnia 22 grudnia 1992 r. i poprawionych przez Konferencję Pełnomocników w Kyoto dnia 14 października 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 10, poz. 111) poprzez zobowiązanie Prezesa UKE do wydania rozstrzygnięcia sprawy z wniosku S. S.A w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 Mhz w S. przy ul. [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy, gdy prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga tzw. "koordynacji międzynarodowej" trwającej co najmniej 5 miesięcy;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
naruszenie art. 143 ust. 7 P.t. w zw. z art. 5 ust. 3 dyrektywy 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 108 z 24.4.2002; dalej: dyrektywa o zezwoleniach) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadkach wymaga jących uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych "(...) należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a.";
naruszenie przepisów art. 143 ust. 7 P.t. w zw. z art. 35 § 3, 4, 5 k.p.a. poprzez dokonanie ich wykładni w sposób sprzeczny brzmieniem z art. 5 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach;
naruszenie art. 111 ust. 1 P.t., art. 111 ust. 2 pkt 1-3 p.t., art. 111 ust. 3 pkt 1–3 P.t. oraz § 1 ust. 1–3 oraz Załącznika nr 1, Załącznika nr 2 pkt 5.316A, Załącznika nr 3 do Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w zw. z art. 143 ust. 7 P.t., w sytuacji gdy z treści pkt 5.316 A Załącznika 2 do Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości wynika, iż Prezes UKE przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie musi uzyskać zgodę odpowiednio na podstawie ust. 9.21 Regulaminu Radiokomunikacyjnego lub na podstawie Porozumienia Regionalnego w sprawie planowania naziemnej radiodyfuzji cyfrowej w Regionie 1 (w częściach Regionu 1 położonych na zachód od południka 170°E i na północ od równoleżnika 40°S, z wyłączeniem terytorium Mongolii) oraz w Islamskiej Republice Iranu, w pasmach częstotliwości 174-230 MHz (Genewa, 2006 r.) (Dz. Urz. UKE z 2012 r. Nr 9, poz. 25), zwanego dalej: "Porozumieniem GE06");
d) naruszenie art. 4 ust. 3, art. 38, art. 45 ust. 1, 2, 3 oraz art. 54 (w całości) Konstytucji Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, sporządzonych w Genewie dnia 22 grudnia 1992 r. i poprawionych przez Konferencję Pełnomocników w Kyoto dnia 14 października 1994 r. sporządzony w Minneapoiis dnia 6 listopada 1998 r. (t.j. Dz. U. r 10, poz. 111 ze zm.) oraz pkt 9.21 oraz pkt 9.45, 9.51, 9.52 i nast. Rozdziału III "Coordination, notification and recording of freąuency assignments and Plan modifications" Regulaminu Radiokomunikacyjnego stanowiącego integralną część Konstytucji i Konwencji ITU z dnia 22 grudnia 1992 r., której Rzeczpospolita Polska jest sygnatariuszem w związku z jej ratyfikacją w dniu 10 maja 1995 r. (t.j. Dz. U. Nr 10, poz. 111).
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Na wstępie oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego został objęty zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a., sformułowany w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej, bowiem jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten należało uznać za niezasadny.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1012/12, Lex nr 1225696). Żaden z tym przypadków nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji co do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 6 i 7 P.t., co nie może odnieść zamierzonego skutku. Ponadto to, że kasator nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.
Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w pkt 2 lit. a)-d) petitum skargi kasacyjnej. Generalnie zarzuty te sprowadzają się w szczególności do naruszenia art. 143 ust. 7 P.t. w zw. z art. 5 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach oraz innych przepisów wskazując na ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 143 ust. 2 P.t., pozwolenie radiowe wydaje Prezes UKE w drodze decyzji, zaś postępowanie w tej sprawie wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 143 ust. 3). W art. 143 ust. 6 P.t. ustawodawca przewidział szczególny termin zakończenia postępowania, bowiem w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 143 ust. 7, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych.
Jak stanowi art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regułą jest zatem stosowanie przepisów k.p.a., w tym m.in. art. 35 regulującego terminy zakończenia postępowania administracyjnego. Odstąpienie od stosowania tego przepisu może nastąpić wyłącznie, gdy ustawa –Prawo telekomunikacyjne tak stanowi. Wyjątki od zasady ogólnej powinny być interpretowane w sposób ścisły i zawężający. Odstępstwo od regulacji ogólnej dotyczącej terminów zakończenia postępowania administracyjnego zawiera niewątpliwie art. 143 ust. 6 p.t., stanowiący termin szczególny 6 tygodni na zakończenie postępowania. Powyższy przepis implementuje art. 5 ust. 3 dyrektywy nr 2002/20 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi łączności elektronicznej, zgodnie z którym decyzje dotyczące przyznawania praw użytkowania są podejmowane, ogłaszane i podawane do wiadomości publicznej jak najszybciej po wpłynięciu całkowitej dokumentacji wniosku do krajowego organu regulacyjnego, w terminie trzech tygodni – w przypadku numerów przyznanych do realizacji szczególnych zadań w ramach krajowego planu numeracji oraz w terminie sześciu tygodni – w przypadku częstotliwości radiowych, które przyznano na potrzeby usług łączności elektronicznej w ramach krajowej tabeli przeznaczeń częstotliwości.
Podkreślenia wymaga, że art. 143 ust. 7 wyłącza stosowanie art. 143 ust. 6 P.t. jedynie w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Oznacza to, że w przypadkach wymienionych w tym przepisie na podstawie art. 206 ust. 1 P.t. znajdzie wprost zastosowanie art. 35 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5093/16).
Interpretacja według której wyłączenie stosowania art. 143 ust. 6 P.t. w przypadkach określonych w art. 143 ust. 7 tej ustawy zwalnia organ prowadzący postępowanie z obowiązku zachowania jakichkolwiek terminów do załatwienia sprawy – nie da się oczywiście pogodzić z treścią wspomnianego art. 206 ust. 1 P.t. Nie ma również uzasadnienia w świetle powołanego wyżej art. 5 ust. 3 dyrektywy nr 2002/20 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi łączności elektronicznej, z którego można wyprowadzić dyrektywę szybkiego załatwiania tego rodzaju spraw.
Ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością dokonania niezbędnych uzgodnień międzynarodowych może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że niepodejmowanie przez organ przez prawie 35 miesięcy żadnych czynności nie miało związku z wymaganiem zastosowania procedury uzgodnień międzynarodowych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że w przypadku konieczności dokonania uzgodnień międzynarodowych, o którym mowa w art. 143 ust. 7 P.t., do postępowania w sprawie wydania pozwolenia radiowego ma zastosowanie przepis art. 35 k.p.a.
Niezasadne są podniesione przez kasatora zarzuty wskazane w pkt 1 lit. b)-d) petitum skargi kasacyjnej, dotyczące przede wszystkim naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. i sprowadzające się do podważania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził bezczynność Prezesa UKE prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie dookreślił co należy rozumieć pod pojęciem "bezczynności", "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru bezczynności lub przewlekłości. Ratio umieszczenia takiego zwrotu w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Tak więc rzeczą sądu administracyjnego jest w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ustalenie – stosownie do przypadku – czy w konkretnej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności lub czy zachodzą przesłanki do zakwalifikowania prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i czy ta ewentualna bezczynność lub przewlekłość ma charakter "rażący".
Zgodnie z orzecznictwem NSA z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności. Określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że przez okres blisko 35 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w sprawie, zmierzających do wydania decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że Prezes UKE – od dnia [...] czerwca 2010 r., w którym wpłynął wniosek skarżącej do organu o wydanie pozwoleń radiowych (wniosek był opatrzony datą [...] czerwca 2010 r.) do chwili wniesienia przez skarżącą skargi na bezczynność do WSA, czyli do dnia [...] grudnia 2012 r. – nie podjął jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie. Nie informował również o przyczynach przedłużania postępowania, czego wymaga art. 36 k.p.a. Dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. powiadomił skarżącą, iż wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2012 r. Następnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy – [...] stycznia 2013 r. Kolejnymi pismami z dnia: [...] stycznia 2013 r., [...] lutego 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] kwietnia 2013 r. – Prezes UKE wyznaczał nowe terminy rozpatrzenia wniosku.
Ostatnim pismem organ wskazał termin [...] czerwca 2013 r. uznając, że sprawa ma skomplikowany charakter, wcześniej jednak pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku co oznacza, że dopiero po upływie blisko trzech lat od daty złożenia wniosku organ zbadał go pod względem formalnym i uznał, że zawiera braki.
Bez wątpienia okoliczność, że organ wezwał stronę [...] kwietnia 2013 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania potwierdza, że organ od dnia wpływu wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, tj. od [...] czerwca 2010 r. w istocie nie przystąpił do rozpoznawania tego wniosku. Biorąc pod uwagę ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, w tym w szczególności okoliczność, że organ po skierowaniu do strony pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r. informującego o wszczęciu postępowania, aż do [...] grudnia 2012 r., kiedy to poinformował stronę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do [...] grudnia 2012 r., nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ nie działał bowiem w sposób opieszały, niesprawny lub nieskuteczny, lecz nie działał w ogóle. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez ten Sąd w wyroku z 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 5093/16,
Ponadto, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niepodjęcie żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tzn. w art. 35-37 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. Gdy chodzi bowiem o kwalifikowaną formę bezczynności organu administracji publicznej, o której mowa zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a., za uzasadnione uznać należy stanowisko, że o ocenie, iż w danej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa musi decydować okoliczność odnosząca się do czasu trwania postępowania.
Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że organ po wszczęciu postępowania administracyjnego przez w zasadzie 3 lata nie podjął żadnej czynności w sprawie, zasadnie zatem tego rodzaju postawa organu została oceniona jako pozostawanie w bezczynności, która – z uwagi na wielokrotne przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy – powinna zostać zakwalifikowana jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.