Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 2040/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości o konieczności odwołania A. P. ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K.. Podstawą odwołania skarżącego było dopuszczenie się przez niego rażącego i uporczywego naruszania prawa. Chodziło o stwierdzone podczas prowadzonych w latach 2006 - 2008 kontroli i wizytacji kancelarii komorniczej skarżącego, licznych naruszeń prawa podczas prowadzenia czynności egzekucyjnych. Polegały one w szczególności na naruszeniu przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 269 ze zm.) w zakresie postępowania egzekucyjnego, bezczynności w prowadzonych postępowaniach i zaległości w tych postępowaniach, nieprawidłowości w prowadzeniu akt, nieład w kancelarii, nieudzielanie informacji wierzycielom oraz niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych.
W ocenie Sądu stwierdzone nieprawidłowości wypełniały przesłankę z art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), zgodnie z którą Minister Sprawiedliwości, na wniosek właściwego sądu apelacyjnego lub prezesa właściwego sądu okręgowego, odwołuje komornika z zajmowanego stanowiska, jeśli komornik dopuścił się rażącego lub uporczywego naruszenia prawa. Nie budziło wątpliwości Sądu, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i ocenił stwierdzone naruszenia jako rażące.
Sąd wskazał w tym zakresie, jako rażące naruszenia, że skarżący, między innymi prowadził postępowania egzekucyjne bez tytułów wykonawczych, gdzie to jedynie ten tytuł uprawnia do prowadzenia egzekucji. Wskazał również na stwierdzone przewlekłości, które w niektórych sprawach przekraczały okres kilkunastu lat, czy niewykonanie postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania lub niedokonanie zwrotu tytułu wykonawczego w sytuacji niezaspokojenia świadczenia wierzyciela. Podkreślił, że uchybienia miały charakter ciągły począwszy do marca 2005 r. mimo zaleceń pokontrolnych.
Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut odnośnie niepowiadomienia skarżącego o treści opinii Rady Izby Komorniczej, o której mowa w art. 15a ust. 3 ustawy o komornikach. Zdaniem Sądu nie jest to opinia w rozumieniu art. 106 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, tym samym nie podlega ona określonym w tej ustawie rygorom, np. w zakresie złożenia zażalenia. Ponadto w stanie prawym wprowadzonym ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 112, poz. 769), wyeliminowana została możliwość zaskarżenia opinii samorządu komorniczego, a zadaniem opinii stało się poszerzenie wiedzy organu właściwego do wydania decyzji w postępowaniu wyjaśniającym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszeń w zakresie prawa strony do udziału w postępowaniu. Skarżący miał bowiem możliwość zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków dowodowych czy ustosunkowania się do zarzutów jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia art. 15a ust. 3 ustawy o komornika w zakresie wysłuchania skarżącego wyznaczonego na dzień 15 czerwca 2009 r. Skarżący z nieusprawiedliwionych przyczyn nie stawił się na nie, wobec czego nie było potrzeby wyznaczania kolejnych terminów.
Reasumując, Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 września 2009 r. naruszała prawo, rodząc tym samym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Skargą kasacyjną A. P. zaskrzył powyższy wyrok w całości, domagając się jego zmiany przez uwzględnienie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 września 2009 r., ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 15a ust. 1 pkt 6 i art. 73 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy podniesiono naruszenie art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu podniesiono, że wskazane w decyzjach organu i wymienione w wyroku uchybienia w pracy skarżącego nie były powodem jego zawieszenia w czynnościach. Powodem były prowadzone postępowania karne przed Sądem Rejonowym w K. o sygnaturach II K 677/06 i II K 267/08. Zarzuty przedstawione skarżącemu w tych postępowaniach były tymi samymi zarzutami, które stały się podstawą postępowania dyscyplinarnego i wydalenia skarżącego ze służby. Podniesiono, że postępowania karne zakończyły się wyrokami Sądu Rejonowego w K. z dnia 13 lipca i 25 października 2010 r. uznającymi za niewinnego skarżącego co do zarzucanych mu czynów. Wskazano również, że wyroki te nie są prawomocne.
Skarżący wskazał także, iż Prezes Sądu Okręgowego w Ś. skierował w 2006 r. dwa wnioski o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Oba zostały rozpoznane łącznie przez Komisję Dyscyplinarną, która uznała skarżącego winnym niektórych zarzucanych mu uchybień formalno-proceduralnych za co wymierzono mu karę w wysokości 3.000 złotych (maksymalna kara wynosiła zaś 43.000 zł.). Wniosek Prezesa o wydalenie ze służby nie został natomiast, po wnikliwym zbadaniu sprawy, uwzględniony. Powodem takiego rozstrzygnięcia komisji było niepotwierdzenie się przedstawionych zarzutów.
Wyroki sądów karnych, jak i rozstrzygnięcie komisji dyscyplinarnej nie mogły stać się podstawą do wydalenia skarżącego ze służby komorniczej. W ocenie A. P. organ skorzystał zatem z możliwości jaką dawała mu treść art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach. W takim stanie sprawy, zdaniem skarżącego, organ powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób szczególnie wnikliwy. Tak się jednak nie stało, albowiem organ uznając za udowodnione okoliczności stanowiące postawę wniosku o usunięcie ze służby nie przeprowadził podstawowego postępowania dowodowego, w szczególności nie przeprowadził dowodu z akt postępowań egzekucyjnych, w trakcie których skarżący miał dopuścić się nieprawidłowości.
Skarżący zaakcentował, że uniewinniające wyroki wskazują, że nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego było nie tylko błędem lecz stanowiło naruszenie najbardziej podstawowych zasad. W ocenie skarżącego przeprowadzenie tego postępowania po raz kolejny wykazałoby, że zarzuty stawiane przez Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. są w większości bezzasadne, zaś te, które mogłyby okazać się uzasadnione, zostały wyolbrzymione ponad miarę.
Podniesiono, że w trakcie sprawy nie badano jej pod kątem upływu okresu przedawnienia określonego w art. 73 ustawy o komornikach sądowych. Przepis ten stanowi, że nie można wszcząć postępowania dyscyplinarnego przeciwko komornikowi, jeśli od popełnienia czynu upłynęło 3 lata. Zdecydowana większość zarzutów przeciwko skarżącemu, nawet przy przyjęciu, że zarzucane czyny kwalifikowały się do odpowiedzialności dyscyplinarnej, dotyczyła przewinień, których data popełnienia wskazywała na brak możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dyscyplinarnego.
Reasumując wskazano, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 15a ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach przez błędne uznanie, że skarżący dopuścił się rażącego i uporczywego naruszenia przepisów prawa, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy na to nie wskazywał. Sąd nie wziął pod uwagę podniesionych w skardze zarzutów dotyczących barku dowodów świadczących o naruszeniu przez komornika prawa. Brak rzeczywistego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jednostronność zgromadzonych dowodów nie dawała w ocenie skarżącego podstaw do uznania, że dopuścił się on zarzucanych naruszeń.
Minister Sprawiedliwości nie skorzystał z prawa wniesienia dopowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 176 wyżej cytowanej ustawy skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej.
Wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji zamiast przeciwko zaskarżeniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta oznacza (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy) pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oznacza to, że nie może dookreślać za wznoszącego skargę kasacyjną jej podstaw.
Odnosząc powyższe uwagi ogólne do skargi kasacyjnej, wniesionej od wyroku wydanego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, należy wskazać, że strona skarżąca zarzuciła wydanie wyroku z naruszeniem art. 174 wyżej cytowanej ustawy choć formalnie przepisu tego nie przytoczyła.
Przystępując do oceny zarzutów, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zawsze zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że kwestionowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 61/05; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych).
Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle tych zasad istotne przy ocenie jego skuteczności zastrzeżenia.
Przedmiotowa skarga kasacyjna nie powołała żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Stwierdzono ogólnie, że doszło do naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176 ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono nie wskazano konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazały jednak konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, skoro skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, z tego też powodu należało zarzut ten potraktować jako pozbawiony podstaw. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Przechodząc do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, kasator zarzuty sprowadził do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15a ust. 1 pkt 6 i art. 73 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.).
Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumcji, a więc podstawienia normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05 i wiele innych).
W związku z tym, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany (z przyczyn wyżej już wskazanych) – Naczelny Sąd Administracyjny związany został ustaleniami stanu faktycznego dokonanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Kwestionowanie przez kasatora przepisów prawa materialnego sprowadza się do przyjęcia braku podstaw do odwołania komornika z zajmowanego stanowiska. W jego ocenie stan faktyczny ustalony w sprawie nie upoważniał do zastosowania art. 15a ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Podstawą takiego przyjęcia jest brak skazania przez sąd karny, komisję dyscyplinarną, jak też brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższych wywodów, skoro stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany a zebrane dowody wskazują na naruszenie prawa, jak to słusznie przyjął Sąd I instancji. Istota regulacji zawartej w tym przepisie wskazuje na rażące lub uporczywe naruszenie przepisów prawa. Sąd I instancji przyjął rażące a przy tym liczne przykłady naruszeń prawa i ocenę powyższą należy w pełni podzielić. Kasator nie zaprzeczył, że wskazany przez Sąd I instancji rodzaj naruszeń zalicza się do rażących. Zakwestionowano bowiem, że tego rodzaju naruszeń skarżący się nie dopuścił, skoro odwołał się do braku wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skazania karne czy dyscyplinarne, to samodzielne i niezależne przesłanki z powołanego przepisu mogące stanowić podstawę do odwołania komornika z zajmowanego stanowiska. Ustalony stan faktyczny wbrew wywodom skarżącego wskazuje na wnikliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie licznych przykładów naruszeń prawa (prowadzenie postępowań egzekucyjnych bez tytułów wykonawczych, kilkunastoletnia przewlekłość postępowań, niewykonanie postanowień w przedmiocie umorzenia postępowania, brak zwrotu tytułu wykonawczego).
Dodać przy tym należy, że na 116 skarg w czynnościach zasadnych było 37, a więc 1/3. Przeprowadzone kontrole w dniach 10 i 11 marca 2005 r. stwierdziły nieprawidłowości a w dniach 1 i 26 kwietnia 2005 r. brak usunięcia wcześniej stwierdzonych uchybień. Następnie brak wykonania pisemnych zarządzeń Wiceprezesa Sądu Rejonowego z 10 marca 2005 r. Kolejne kontrole z 16, 17, 18 maja 2007 r., z 18 czerwca 2007 r., z 31 grudnia 2008 r. potwierdziły dalsze nieprawidłowości. Przykładowo w egzekucji alimentów. W lipcu 2009 r. Departament Orzeczeń i Probacji Ministerstwa Sprawiedliwości potwierdził powyższe uchybienia. Podobnie jak Sąd Okręgowy w Ś. w prowadzonych przez skarżącego postępowaniach w konkretnych sprawach. Wykonywanie czynności służbowych podczas zawieszeń w czynnościach, bezpodstawne rejestrowanie bardzo wysokich kwot, nawet po 100 mln zł jako wierzytelności innych komorników, odmowa wydania akt i pieczęci kancelarii, przechowywanie ich w pomieszczeniach mieszkalno-gospodarczych, potwierdzają dalsze naruszenia.
Nie można zatem przyjąć, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie upoważniał do zastosowania zakwestionowanego prawa materialnego. Nie ma przy tym znaczenia, że zachowania były objęte także prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym. Przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne zostało zakończone prawomocnym ukaraniem. Wymierzony rodzaj kary z tego postępowania jako odrębnego nie może wpłynąć na inną ocenę niż wyżej przedstawioną. Złożona opinia z dnia 17 kwietnia 2009 r. Rady Izby Komorniczej we W., popierająca wniosek o odwołanie, wpłynęła także na ocenę stwierdzonych uchybień.
Powyższe wskazuje, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnośnie naruszenia art. 73 ustawy, to zarzut ten też nie mógł być uwzględniony. Zarzut ten dotyczył prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i mógł być podnoszony tylko w tamtym postępowaniu. Postępowanie to zaliczane jest do odrębnego i niezależnego, podlega oddzielnym rygorom. Oznacza to, że zarzut przedawnienia czynów podlegał jedynie ocenie w postępowaniu dyscyplinarnym bądź według przepisów prawa karnego. Oceny tej nie może zmienić odmienna wykładnia, którą skarżący wiążę tylko i wyłącznie z brakiem odpowiedzialności za skutki wskazanych naruszeń prawa.
Powyższe wskazuje, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była prawidłowa i nie naruszyła powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.