Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. o sygn. akt I SA/Sz 702/13 oddalił skargę K. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: DOR ARiMR) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w pomniejszonej wysokości.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. K. J. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ch. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w trzecim roku udziału w programie rolnośrodowiskowym, w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.3 Trwałe użytki zielone) oraz 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarze NATURA 2000). Producentka zadeklarowała do płatności jedną działkę rolną oznaczoną literą A o powierzchni 11,47 ha, znajdującą się na działce ewidencyjnej nr [...] w gminie Ch. w obrębie ewidencyjnym P. Do wniosku złożono załącznik graficzny z zaznaczoną powierzchnią użytkowaną oraz operat techniczny sporządzony [...] marca 2012 r. przez geodetę. W braku odpowiedzi na wezwanie, organ zmienił wariant 3.1.2. na 3.1.1.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. DOR ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ch. z dnia [...] lutego 2013 r. przyznającą K. J. płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 5.140,90 zł. Jak wyjaśnił organ II instancji, płatność została pomniejszona ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (11,47 ha) a stwierdzoną (9,95 ha), wynoszącą ponad 15%.
W ocenie organu odwoławczego operat techniczny z [...] marca 2012 r. nie mógł zostać potraktowany jako główny dowód w sprawie co do posiadanej przez rolnika działki rolnej, ponieważ jego wykonawca (geodeta) nie był organem kontroli. Dokonując oceny szkicu geodety i szkicu wykonanego przez kontrolerów na miejscu w dniu [...] lutego 2012 r. organ wskazał, że wyłączenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo, podane przez geodetę w jej północnej i południowej części było mniejsze niż wykazane w oparciu o zdjęcia dokumentujące kontrolę. Inspektorzy terenowi stwierdzili większe zadrzewienia i zakrzewienia niż geodeta. Zdaniem organu niezasadne było powołanie biegłego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni użytków rolnych na działce nr [...], gdyż wyniki kontroli na miejscu w zakresie powierzchni użytkowanej rolniczo zostały potwierdzone w systemie informacji geograficznej.
Oddalając skargę K. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że spór w sprawie dotyczył prawidłowości ustalenia powierzchni działki rolnej ozn. lit. A, zadeklarowanej przez skarżącą do płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r., o powierzchni 11,47 ha, wynikającej z operatu technicznego sporządzonego [...] marca 2012 r. na jej zlecenie przez geodetę, natomiast organy Agencji obu instancji, przyznając płatność, uwzględniły powierzchnię 9,95 ha, a więc mniejszą od zadeklarowanej o przeszło 15%. Powierzchnia przyjęta przez Agencję została ustalona w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...].02.2012 r. (w sprawie dotyczącej płatności za 2011 r.). W stosunku do kontrolowanej działki inspektorzy stwierdzi nieprawidłowości oznaczone kodem DR28 ("stwierdzono rozbieżności pomiędzy treścią ortofotomapy i stanem faktycznym w terenie w zasięgu powierzchni kwalifikowanej") oraz DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej").
Kontrola formalna jakości wykonanych pomiarów nie wykazała błędów w pracy inspektorów terenowych, bowiem powierzchnia kwalifikowana do płatności na działce ozn. lit. A, ustalona podczas kontroli na miejscu, została potwierdzona w systemie informacji geograficznej.
Sąd podkreślił, że wskazana wyżej różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przez organy Agencji spowodowała pomniejszenie powierzchni przyjętej do naliczenia płatności o dwukrotność stwierdzonej nieprawidłowości, a pomniejszona kwota płatności odpowiada iloczynowi tej powierzchni i stawkom płatności na 2012 r. W ocenie Sądu takie działanie było zgodne z treścią przepisu art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8 ze zm.), dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011.
Odnosząc się do zarzutu niepowołania biegłego w celu zweryfikowania wyniku pomiaru powierzchni zadeklarowanej działki rolnej, w sytuacji niezgodności tego wyniku z pomiarem geodety powołanego przez skarżącą, Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był wiarygodny i stanowił właściwą podstawę ustalenia granic i powierzchni działki kwalifikującej się do płatności. Kontrola zgłoszonej działki została przeprowadzona przez zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, a przyjęta technika pomiaru (za pomocą GPS) spełniała wymogi sprzętu, którym powinien być on wykonywany, w tym co do tolerancji pomiarów. Ustalenia dotyczące nieprawidłowości deklarowanej powierzchni były prawidłowe, gdyż kontrolerzy pomierzyli działki rolne po granicy faktycznie użytkowanego gruntu, a nie po granicy działki ewidencyjnej.
Zdaniem Sądu powoływany przez skarżącą operat techniczny z [...] marca 2012 r. został sporządzony przez podmiot niebędący wyspecjalizowanym organem kontroli w rozumieniu art. 48 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.), dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009. Podmiot ten nie był bowiem jednostką organizacyjną działającą w strukturze ARiMR, ani inną jednostką organizacyjną, której Prezes Agencji powierzył przeprowadzanie kontroli w zakresie spełnienia przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności.
Sąd wskazał, że z wymienionych wyżej powodów nie było podstaw do powołania biegłego w celu zweryfikowania powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu z dnia [...].02.2012 r. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wyłączenia, których dokonano w wyniku tej kontroli nie odpowiadają wyrysowi działek rolnych, wykonanemu w operacie technicznym. Inspektorzy terenowi dokonali bowiem większych wyłączeń gruntów w części północnej i południowej działki, których stan wyraźnie wskazywał na brak możliwości ubiegania się o płatności, ponieważ na powierzchniach tych znajdowały się zadrzewienia i zakrzewienia udokumentowane materiałem fotograficznym.
Ponadto, w ocenie Sądu, organy zasadnie stwierdziły, że powierzchnia wyznaczona podczas kontroli w dniu [...].02.2012 r. stanowiła najbardziej aktualną informację o powierzchni użytkowanej rolniczo w 2012 r., tym bardziej że została ona potwierdzona w systemie informacji geograficznej, o którym mowa w treści art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.).
Sąd nie zgodził się także z zarzutem dotyczącym uznawania różnych obszarów kwalifikowanych do płatności, np. 13,97 ha w decyzji z [...] listopada 2010 r., a w innej decyzji 14,28 ha i stwierdził, że powierzchnie kwalifikujące się do płatności mogą się zmieniać w poszczególnych latach, zwłaszcza przy uwzględnieniu występujących na działce A i na jej obrzeżach zadrzewień i zakrzewień. Wskazał na to organ II instancji. Sąd zauważył przy tym, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła, że "od czasu wydania decyzji z 2010 r. na spornej działce nie prowadzono żadnych prac, nie zachodziły żadne zjawiska, które mogły wpłynąć na zmianę powierzchni".
W tym stanie rzeczy WSA, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego i stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargą kasacyjną K. J. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, art. 84 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji publicznej obu instancji, pomimo tego, że nie zebrano, nieuwzględniono dowodów i wniosków dowodowych, nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono przyczyn istotnych rozbieżności pomiędzy powierzchnią gruntów skarżącej kwalifikowanych do uzyskania świadczeń pieniężnych określoną przez organ administracji, a powierzchnią ustaloną w wyniku czynności pomiarowych dokonanych na zlecenie skarżącej, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym rozpoznaniem sprawy.
Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie uwzględnił wniosku o dowód z opinii biegłego, który powinien zostać przeprowadzony w postępowaniu sądowym, a bezkrytyczne przyjęcie przez WSA ustaleń organów Agencji za prawidłowe spowodowało utratę zaufania skarżącej do działań organów administracji publicznej. Nie wyjaśniając sprawy należycie Sąd naruszył zasadę postępowania z art. 7 k.p.a. Ponadto, zdaniem składającej skargę kasacyjną, Sąd nietrafnie zaakceptował twierdzenia organów Agencji w zakresie różnic powierzchni działki nr [...] na przełomie ostatnich lat jakoby były one następstwem zachodzących na tej nieruchomości zmian, co nie zostało w niniejszej sprawie wykazane. Ani organ ani Sąd nie wzięli pod uwagę raportu kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r., ustalenia którego odbiegają od pierwotnych wskazań powierzchni.
DOR ARiMR nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. K. J. uzupełniła skargę kasacyjną, przedkładając dokumenty w postaci wniosków o przyznanie płatności na 2014 i 2015 r. oraz mapy będące podstawą ustalenia powierzchni gruntów kwalifikowanych do dopłat.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 kwietnia 2015 r. pełnomocnik DOR ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki są wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Nieważność postępowania w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.
Na wstępie stwierdzić należy, że kontrola kasacyjna nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej w jej całokształcie, lecz ogranicza się do oceny stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tylko z perspektywy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna K. J. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie może prowadzić do uchylenia objętego nią wyroku WSA w Sz.
W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8 i art. 84 § 1 k.p.a., kwestionując w ten sposób ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy Agencji obu instancji. Skarżąca argumentowała, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował błędne ustalenia faktyczne, bo w sprawie nie wyjaśniono rozbieżności pomiędzy powierzchnią gruntów kwalifikowanych do uzyskania płatności, a powierzchnią ustaloną w wyniku czynności pomiarowych dokonanych przez geodetę na zlecenie skarżącej. Gdyby Sąd I instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego na okoliczność faktycznej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności, to nie oddałby skargi, tylko ją uwzględnił, gdyż sprawa nie została rozpoznana należycie i wyczerpująco.
W ocenie NSA tak postawione zarzuty kasacyjne nie mogą skutecznie podważyć stanu faktycznego, na którym oparł się Sąd I instancji.
Podkreślenia wymaga, że chcąc zakwestionować ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy Agencji, wnosząca skargę kasacyjną powinna mieć na uwadze, że wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r., a zatem sprawa administracyjna została wszczęta i była prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: u.w.r.o.w., które istotnie modyfikują lub wyłączają zasady postępowania wyjaśniającego przewidziane Kodeksem postępowania administracyjnego. Z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. jednoznacznie wynika, że w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W stanie prawnym właściwym dla rozpatrzenia wniosku skarżącej, przepisami ustawy "stanowiącymi inaczej" były art. 21 ust. 2 pkt 1-4 oraz ust. 3 tego artykułu.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w. w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Natomiast w myśl art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W związku z powyższym, zdaniem NSA, aby zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania mogły odnieść skutek zamierzony przez skarżącą kasacyjnie, powinny obejmować wskazane wyżej przepisy szczególne u.w.r.o.w. Ani w zarzutach ani w ich uzasadnieniu nie podano właściwych przepisów u.w.r.o.w., które były stosowane w postępowaniu administracyjnym, co dyskwalifikuje skargę kasacyjną jako wadliwie sformułowaną i dlatego nie pozwala sądowi kasacyjnemu na skontrolowanie wyroku zgodnie z intencją strony wnoszącej ten kwalifikowany środek odwoławczy.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy opinii biegłego, a tylko w ten sposób mogłaby kwestionować zaniechanie Sądu w tym zakresie. Poza tym skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że dowód z opinii biegłego powinien być zgłoszony w postępowaniu administracyjnym, natomiast nie przed Sądem I instancji, który, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, a wyrok wydaje po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., czyli opierając się na dowodach zgromadzonych i ocenionych przez organy.
Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).