Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 319/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Ł. B. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry.
Sąd I Instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonej 22 września 2011 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w K. kontroli w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych w lokalu "B. P. " znajdującym się w P. Ś. przy ul. Gen. Z. [...], będącym w dyspozycji Z. Z. "K." K. W. S.A. Z. G. "P." w P. Ś. stwierdzono dwa włączone do sieci i gotowe do gry automaty do gier o nazwie Video Games o nr [...] oraz [...]. W wyniku przeprowadzonego eksperymentu, udokumentowanego nagraniem, ustalono, że gry na ww. urządzeniach spełniają definicję gier na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych i urządzane są w lokalu, który nie jest kasynem gry.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na Ł. B. karę pieniężną w wysokości 24.000 zł za urządzanie gier na ww. automatach poza kasynem gry.
Decyzją z [...] lutego 2016 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ uznał, że podmiotem, który dokonał czynności związanych ze zorganizowaniem i urządzaniem gier na automatach w przedmiotowym lokalu był skarżący, prowadzący wówczas działalność gospodarczą pod nazwą "D. C. V." Ł. B.. Nadto nie posiadał określonej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 165; dalej u.g.h.) koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, a lokal o nazwie "B. P." nie jest kasynem gry; ani salonem gier na automatach i punktem gier na automatach o niskich wygranych.
Organ podkreślił, że z opisu gier z przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych eksperymentu i z opinii biegłego sądowego wynika, że gracz nie jest w stanie przewidzieć rezultatu przeprowadzonej gry i nie ma wpływu na odpowiednie ustawienie bębnów, co świadczy o tym, że wynik gry nie zależał od zręczności gracza. Gracz nie ma wpływu na to, jaki układ symboli pojawi się na ekranie automatu. Zatem stwierdzono, że rezultat gry jest nieprzewidywalny dla grającego, a tym samym gry mają charakter losowy, zawierając jednocześnie element losowy, co wypełnia wymogi gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust 3 jak i 2 ust 5 u.g.h. Nadto gry zainstalowane w spornych automatach są grami urządzanymi w celach komercyjnych, co wynika z faktu konieczności zakredytowania automatu pieniędzmi w celu uzyskania możliwości rozpoczęcia grania.
Poza tym analizując wskazane przez skarżącego argumenty organ odwoławczy stwierdził, że jeśli, jak twierdzi skarżący, sporne automaty działały legalnie w ramach posiadanych zezwoleń, to musiały być dopuszczone w wyniku badań jednostki badającej i zarejestrowane przez Ministra Finansów w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. oraz eksploatowane przez podmiot(y) posiadające ważne zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych (albo w kasynach gier, lub salonach gier). Natomiast w Krajowym Rejestrze Automatów do Gier (KRAG) nie stwierdzono wskazanych wyżej automatów o nazwie VIDEO GAMES i numerach [...] i [...]).
WSA w G. oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd I instancji powołał się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, i stwierdził, że jest nią związany na mocy art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
WSA uznał, że organy wykazały, iż w lokalu "B. P." w P. Ś. zlokalizowane były automaty do gier o charakterze komercyjnym i losowym, co potwierdził przeprowadzony eksperyment i opinia biegłego; w chwili kontroli włączone i gotowe do gry; właścicielem urządzenia bezspornie był skarżący. Skoro, zatem za urządzającego gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., będzie osoba, stwarzająca komuś odpowiednie warunki do udziału w grach na automatach poza kasynem gry tym samym zasadnie organy stwierdziły, że w niniejszej sprawie za urządzającą gry na automatach poza kasynem gry należy uznać stronę skarżącą – właściciela urządzeń. Skoro, zatem Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący i przekonujący odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów, a Sąd I instancji zaprezentowane stanowisko i jego argumentację w całości podzielił to skarga nie mogła odnieść skutku.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy podatkowe nie naruszyły w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa materialnego, a ponadto działały z poszanowaniem reguł postępowania. Natomiast powołana uchwała z 16 maja 2016r. jest tzw. uchwałą konkretną; podjętą w składzie 7 sędziów NSA w następstwie wniesionego konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., ma moc wiążącą w oparciu o art. 269 p.p.s.a. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis, a pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowną uchwałą takiego samego składu NSA. WSA w pełni podzielił pogląd zaprezentowany w w/w uchwale.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił:
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to art. art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., a to przez przyjęcie że organizowanie gier na zatrzymanych urządzeniach może naruszać ustawę o grach hazardowych oraz poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną w sytuacji braku zachodzących ku temu przesłanek.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.
NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, bowiem wywody prawne zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, rozstrzygającej zagadnienie prawne dotyczące możliwości samoistnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., pomimo stwierdzonego technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h., przyjmując je jako własne. W niezbędnym zakresie przypomnieć należy, że oceny relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. należy dokonywać na tle konkretnych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Skoro, zatem art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizuje urządzanie gier na automatach w sposób niezgodny z prawem, a z art. 14 ust. 1 u.g.h. wynika, że urządzanie gier na automatach jest dozwolone w kasynach gry (po spełnieniu szeregu wymagań), to z punktu widzenia stosowania albo odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. istotne jest to, czy podmiot prowadzący działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych w ogóle poddał się działaniu zasad nią określonych.
Dodatkowo należy wskazać, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma również zastosowanie w przypadku naruszenia zasad określonych przez ustawodawcę w przepisach międzyczasowych (art. 129-140 u.g.h.). Z odczytywanego, bowiem a contrario art. 141 u.g.h. wynika, że wadliwe działanie w tym zakresie podlega karze z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten (art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.) nie odnosi się zatem jedynie do art. 14 ust. 1 u.g.h., a ma znacznie szersze zastosowanie.
Nie jest zatem tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 u.g.h., który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi, bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa np. do płacenia podatku od gier, itp.
Niestosowanie norm ustawy hazardowej, w sytuacji zignorowania istoty reglamentacji dostępu do działalności w dziedzinie hazardu, jak to forsuje w skardze kasacyjnej jej autor, nie może być "legitymizowane" wyrywkowym interpretowaniem stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) zawartego w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (zwłaszcza w pkt 25). Skarżący kasacyjnie, bez dostrzegania ogółu uwag TSUE, wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. wyprowadza wniosek, że działalność w dziedzinie hazardu może być prowadzona bez ograniczeń.
Wskazać należy, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - jak podkreślono w pkt 2 sentencji przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.
Podkreślenia wymaga fakt, że uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie, bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści przytoczonej regulacji zasadnie zatem wywodzi się, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W konsekwencji Sąd w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r. I GSK 430/15, z dnia z dnia 8 czerwca 2017 r. I FSK 1285/15).
Uwzględniając przywołane okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których prawidłowość nie została podważona, według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że organy uprawnione były do nałożenia na skarżącego kasacyjnie kary pieniężnej w sytuacji gdy z ustaleń tych wynika, że działanie jego realizowało znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W oparciu o ten właśnie przepis została nałożona na skarżącego kasacyjnie kara pieniężna w wysokości zgodnej z art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Należy zatem stwierdzić, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie stawek za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). NSA uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, stawił się na rozprawie i wniósł o zasądzenie kosztów.