Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] lipca 2011, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji, przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. skarżącemu została przyznana pomoc finansowa dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 5 kwietnia 2011 r. skarżący przekazał własność gospodarstwa rolnego na rzecz następcy prawnego w zamian za rentę strukturalną.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. działając w oparciu o § 13 ust. 1 w zw. z § 10 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wspierania gospodarstw niskotowarowych) wstrzymał skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z przepisami powołanymi w podstawie decyzji płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeśli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem pięciu lat od dnia przyznania płatności dla takiego gospodarstwa. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy w okresie pięciu lat od przyznania płatności nastąpi przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, jeśli w terminie trzydziestu pięciu dni od dnia przeniesienia własności złoży oświadczenie, w którym zobowiąże się do realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzedniego właściciela tego gospodarstwa.
Wówczas płatność przysługuje następcy producenta, któremu przyznana została płatność. Organ stwierdził, że termin do złożenia oświadczenia o kontynuowaniu realizacji planu gospodarstwa niskotowarowego upływał z dniem 10 maja 2011 r., oświadczenie zostało złożone w dniu 25 maja 2011 r., a więc z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. Wobec tego organ zobligowany był do wstrzymania płatności i rozstrzygnięcia o zwrocie wypłaconych już środków.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2011 r..
Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa – art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Naruszenie zasad postępowania, określone w powołanych przepisach potwierdzała, w ocenie Sadu I instancji, treść pouczenia udzielonego przez organ I instancji skarżącemu, zawarte w polu XI formularza wniosku o pomoc finansową z dnia 21 listopada 2006 r. Sąd I instancji stwierdził, że sformułowania zawarte w tym polu zawierają treść oświadczenia i zobowiązania beneficjenta do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa oraz nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa przez okres pięciu lat od przyznania płatności. Odsyłacz zawarty w pkt 2 tego pouczenia informował natomiast, że zobowiązanie to nie dotyczy przeniesienia własności tego gospodarstwa na rzecz następcy wnioskodawcy, któremu przyznano rentę strukturalną.
Pouczenie to nie zawierało w swej treści żadnego odniesienia precyzującego wyjątek określony w § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego, określający warunek do otrzymania przez następcę prawnego beneficjenta przyznanej płatności po przekazaniu mu gospodarstwa niskotowarowego, jeśli ten w terminie trzydziestu pięciu dni od dnia przekazania gospodarstwa złoży stosowne oświadczenie. Ta wadliwość pouczenia spowodowana jego niepełnością, wprowadzała w błąd beneficjenta przez co niezasadnie skarżący miałby być zobowiązany do zwrotu otrzymanej już płatności.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę na niespójność rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczącą wstrzymania płatności podczas gdy w uzasadnieniu stwierdzono, że jedyną sankcją dla skarżącego będzie zwrot wypłaconej już płatności.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
Skargą kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z § 11 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie;
- 2. przepisów prawa materialnego, § 10 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie;
- 3. przepisów postępowania, art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek złożony przez A. S. i w konsekwencji pominięcia złożonego oświadczenia woli wskazującego, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz konsekwencje skutków niewykonania zobowiązań;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Podnosząc te zarzuty Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kontroli instancyjnej, sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. U podstaw wyroku Sąd I instancji powołał art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. określający jako przesłankę uwzględnienie skargi na decyzję przez jej uchylenie, stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu I instancji pozostaje w pełnej zgodzie z przeprowadzonym w uzasadnieniu wyroku wywodem prawnym obejmującym powody uwzględnienia skargi. W tej sytuacji nie tylko nieusprawiedliwiony, ale i niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie "polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., nie dokonywał też wykładni tego przepisu.
Równie oderwany od realiów tej sprawy pozostaje zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego tylko w zakresie postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.. Ten z kolei przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł więc stosować art. 233 § 1 k.p.c. i go nie stosował, a tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu w jakiejkolwiek formie.
Z treści zarzutu obejmującego naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz w związku z § 11 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego oraz zarzutu obejmującego naruszenie § 10 tego rozporządzenia, w powiązaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej wywieść należy, że według autora skargi kasacyjnej w ustalonym stanie faktycznym organ zobligowany był do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności, o której mowa w § 10 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego.
Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela.
Zgodnie z § 3 ust.4 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego płatność do gospodarstwa niskotowarowego jest przyznawana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Płatność do gospodarstwa niskotowarowego przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej, a wypłacana corocznie przez okres pięciu lat (§ 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego). Z § 8 ust.1 pkt 1 omawianego rozporządzenia wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności jest wypłacana, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu.
Z przytoczonych przepisów wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest przyznawana producentowi rolnemu, który spełnia określone w rozporządzeniu przesłanki do jej przyznania, wypłacana jest corocznie przez okres 5 lat, a warunkiem wypłaty w 4 i 5 roku jest zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu.
Przepisy rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego określają przesłanki wstrzymania płatność, w tym dodatkowe przesłanki wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9). Nie wymaga żadnego głębszego wywodu pogląd, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, przy zaistnieniu określonych przesłanek, może obejmować tylko takie sytuacje, w których nie wypłacono jeszcze w całości płatności. Nie można bowiem wstrzymać płatności, która już została wypłacona w całości.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, a okoliczność ta nie jest sporna i wynika z akt administracyjnych, że skarżącemu została wypłacona w całości płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że "beneficjentowi wypłacone zostały już wszystkie 5 rat płatności – ostatnia rata 28 kwietnia 2011 r.". Mimo takich niespornych ustaleń organ I instancji wstrzymał płatność, która w całości już została wypłacona parę miesięcy wcześniej.
Nie do zaaprobowania jest przy tym pogląd organów, że wobec wypłaty w całości płatności sankcją za niedotrzymanie warunków rozporządzenia jest tylko zwrot wypłaconych płatności. Bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie wstrzymania płatności w całości wypłaconych przed wydaniem decyzji o ich wstrzymaniu nie może być sanowana tezą, że efektem wstrzymania będzie obowiązek zwrotu wypłaconej płatności, gdyż o tym orzeka inny organ w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
W myśl § 10 omawianego rozporządzenia, powołanego u podstaw decyzji, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, z zastrzeżeniem § 11. Powołany § 10 rozporządzenia w sprawie wspierania gospodarstwa niskotowarowego określa przesłanki wstrzymania jak i zwrotu płatności nie wskazując organu właściwego do wydania decyzji. Czyni to dopiero prawodawca w § 13 rozporządzenia, stanowiąc w ust. 1, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje na podstawie decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji o wstrzymaniu płatności przez Sąd I instancji nie nastąpiło z naruszeniem przepisów wskazanych w zarzutach określonym w punktach od 1- 3 petitum skargi kasacyjnej.
Oceny tej nie może zmienić skoncentrowanie się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji na naruszeniu art. 8 i 9 k.p.a. w odniesieniu do obowiązku poinformowania o terminie złożenia oświadczenia przez następcę prawnego producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną. Podkreślić bowiem należy, że zastrzeżenia Sądu I instancji budziło także to, że rozstrzygnięcie organu nie jest spójne z jego uzasadnieniem, gdyż "z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, iż decyzja dotyczy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w sytuacji, gdy z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jedyną sankcją dla skarżącego będzie tylko zwrot już wypłaconych płatności".
Dla wyniku postępowania kasacyjnego nie ma znaczenia eksponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd o materialnoprawnych charakterze terminu złożenia przez następcę prawnego oświadczenia, o którym mowa w § 11 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Powołany przepis odnosi się do przesłanek przyznania płatności następcy prawnemu producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną. W tej sprawie wobec wypłacenia w całości płatności do gospodarstwa niskotowarowego producentowi rolnemu nie ma znaczenia, czy następca prawny złożył w terminie oświadczenie, a tym samym spełnia przesłanki do przyznania płatności. Inaczej rzecz ujmując nie istnieje żadna płatność do gospodarstwa niskotowarowego (wobec uprzedniej wypłaty jej w całości), o którą mógłby się ubiegać następca prawny skarżącego.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 146).