Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1867/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił w całości skargę S. B. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 1997 r. Wojewoda [...] udzielił skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego w miejscowości [...] (gmina I[...], powiat [...]). Koncesja ta została następnie dwukrotnie zmieniona: w zakresie terminu jej obowiązywania (decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r.) i w zakresie adresu przedsiębiorcy (decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2014 r.).
Pismem z 25 lipca 2012 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] poinformował Marszałka Województwa [...] o wynikach kontroli przeprowadzonej 29 czerwca 2012 r. w zakładzie górniczym "[...]" prowadzonym przez skarżącego. Organ nadzoru górniczego stwierdził, że eksploatacja złoża nie jest prowadzona od 2006 r., co potwierdził również sam skarżący w złożonym oświadczeniu.
Marszałek Województwa [...] wezwał skarżącego (pismo z 24 października 2013 r.) do niezwłocznego usunięcia naruszeń warunków koncesji polegających na trwałym zaniechaniu jej wykonywania oraz do podjęcia do 31 grudnia 2013 r. eksploatacji na podstawie aktualnego i zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. Następnie inspektorzy Urzędu Marszałkowskiego w dniu 10 styczna 2014 r. przeprowadzili wizję lokalną zakładu górniczego "[...]", ustalając że skarżący nie wykonał wezwania z 24 października 2013 r. oraz że nastąpiło trwałe zaniechanie eksploatacji kopaliny ze złoża. Ustalenia te skutkowały wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji.
Decyzją z [...] lutego 2014 r. Marszałek Województwa [...] cofnął skarżącemu koncesję z [...] kwietnia 1997 r. Jednakże w wyniku odwołania skarżącego Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił w całości decyzję z [...] lutego 2014 r. i przekazał sprawę Marszalkowi Województwa [...] do ponownego rozpatrzenia - z uwagi na naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) przez brak wykazania, czy przy załatwieniu sprawy organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Decyzją z [...] lutego 2015 r. Marszalek Województwa [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.) i art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), cofnął skarżącemu koncesję z [...] kwietnia 1997 r. Organ stwierdził, że skarżący w latach 2006 - 2014 nie prowadził działalności wydobywczej ze złoża "[...]". Wprawdzie skarżący poinformował organ, że złożył do Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego na okres 2 listopada 2014 r. - 30 czerwca 2020 r., jednakże do dnia wydania decyzji o cofnięciu koncesji plan taki nie został zatwierdzony przez organ nadzoru górniczego. Zdaniem Marszałka Województwa [...], udzielenie koncesji ma na celu prowadzenie przez uprawniony podmiot działalności wydobywczej, zaś utrzymywanie koncesji w obrocie prawnym w sytuacji zaprzestania działalności pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.
Skarżący złożył odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...]. Wskazał m.in., że zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o podział majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową pomiędzy skarżącym a jego byłą małżonką oraz odrębne postępowanie administracyjne przed Okręgowym Urzędem Górniczym w [...] w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego.
Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję o cofnięciu skarżącemu koncesji. Wskazał, iż bezsprzecznie skarżący już w 2006 r. zaprzestał wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej i pomimo składania kolejnych wniosków o wydłużenie terminu załatwienia sprawy skarżącemu do tej pory nie udało mu się rozpocząć eksploatacji kopaliny ze złoża, o czym świadczy chociażby brak zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. Zdaniem Ministra Środowiska, okoliczność toczącego się przed sądem cywilnym postępowania dotyczącego podziału majątku (w tym m.in. objętej koncesją działki) nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którego zaistnienie uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, ponieważ nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wynikiem postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy a rozstrzygnięciem organu administracyjnego w przedmiocie cofnięcia koncesji.
Mając na uwadze długi okres niewykonywania przez skarżącego koncesjonowanej działalności (ponad 8 lat) i ciągłość tej sytuacji, Minister Środowiska uznał, iż w sprawie doszło do opisanego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze naruszenia warunków koncesji przez trwałe zaprzestanie wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, co uzasadnia cofnięcie niewykonywanej koncesji.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzje Ministra Środowiska. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stwierdził w szczególności, że Minister Środowiska nie uwzględnił faktu, iż nieruchomość, na której terenie znajduje się kopalnia, objęta była małżeńską wspólnością ustawową istniejącą pomiędzy skarżącym a jego byłą małżonką, zaś wieloletnie postępowanie sądowe toczące się przed Sądem Rejonowym w sprawie o podział majątku jak dotąd nie zakończyło się, co w konsekwencji obecnie uniemożliwia skarżącemu kontynuowanie wydobycia kopalin ze spornego złoża objętego cofniętą koncesją. Dodał, że 14 października 2014 r. złożył wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, lecz nie ma żadnego wpływu na sposób prowadzenia postępowania przez Okręgowy Urząd Górniczy, a także nie zna przyczyn niezakończenia postępowania w dotychczas wyznaczonych przez ten organ terminach. Zdaniem skarżącego, wykonywanie przez niego koncesji zależy od wyniku wspomnianych postępowań.
WSA oddalił skargę.
WSA uznał w szczególności, że w doktrynie słusznie wskazuje się, iż "nie każde naruszenie przepisów i warunków koncesji może stanowić podstawę do cofnięcia lub zmiany koncesji, a tylko takie, które stanowią pewną naganną praktykę istniejącą w pewnym okresie czasu" (por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Tom I, Wrocław 2012 r., komentarz do art. 37). Zdaniem WSA, długi okres niewykonywania przez skarżącego koncesjonowanej działalności i ciągłość tej sytuacji świadczą o wystąpieniu opisanego w art. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze naruszenia warunków koncesji, polegającego na zaprzestaniu wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Z uwagi na to WSA podzielił stanowisko Ministra Środowiska, że uzasadnione było cofnięcie przez organ "niewykonywanej" koncesji na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zdaniem WSA, bezzasadny okazał się zarzut skargi wskazujący na pominięcie w sprawie powoływanych przez skarżącego istotnych okoliczności faktycznych. Wbrew zarzutom skarżącego, Minister Środowiska przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wziął bowiem pod uwagę zarówno toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie cywilne, jak i prowadzone przez Okręgowy Urząd Górniczy w [...] postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Wyrazem tego jest chociażby uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ zawarł wyczerpujące stanowisko co do wskazanych postępowań oraz ich wpływu na przedmiotową sprawę.
WSA podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że zarówno toczące się postępowanie cywilne, czy też prowadzone przez Okręgowy Urząd Górniczy w [...] postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, skoro nie istnieje związek przyczyno-skutkowy pomiędzy ich wynikiem, a rozstrzygnięciem w przedmiocie cofnięcia koncesji. W ocenie WSA, niezaprzeczalnym faktem jest, że skarżący od dłuższego czasu zaprzestał prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej, zaś okoliczność ta, niezależnie od wyniku obu wskazanych powyżej postępowań, stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do cofnięcia koncesji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Zdaniem WSA, organy administracji przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe i dokonały powyższych ustaleń w sposób całkowicie zgodny ze zgromadzonym w aktach administracyjnych materiałem dowodowym, co świadczy o braku naruszenia unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. WSA uznał też, że organy nie naruszyły zasady zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa (art. 8 kpa), ponieważ wyjaśniły w pełni wszystkie istotne okoliczności związane ze sprawą.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na podstawie "art. 145 § 1 pkt a" ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do orzeczenia cofnięcia koncesji, gdyż skarżący podejmował czynności zmierzające do wznowienia wydobycia kruszywa i w tym celu wystąpił o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego do Okręgowego Urzędu Górniczego w [...];
- 2) naruszenie przepisów o postępowaniu, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na podstawie "art. 145 § 1 pkt c" ppsa naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez ich niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi i do utrzymania w mocy decyzji stwierdzającej cofnięcie koncesji,
- b) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w przedmiocie cofnięcia koncesji do czasu zakończenia:
- - postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. akt [...], o podział majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową pomiędzy byłymi małżonkami, tj. skarżącym oraz A. D., które toczyło się od 2006 r. i które miało przesądzić o prawie własności do nieruchomości zajętej pod kopalnię,
- - postępowania toczącego się przed Okręgowym Urzędem Górniczym w [...] w sprawie zatwierdzenia planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]" S. B. na okres 2 listopada 2014 r. - 30 czerwca 2020 r., przedłużanego przez ten organ z nieznanych i niezawinionych przez skarżącego przyczyn.
W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Środowiska (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł w szczególności, że w skardze kasacyjnej nie wykazano istotnego związku przyczynowego między zarzucanymi naruszeniami przepisów postępowania a wynikiem postępowania, a jedynie wskazano przepisy, które miały zostać naruszone. Dodał, że przepisy nie wymagają legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 ppsa nie stwierdzono.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu tych podstawach, z tym, że w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów o charakterze procesowym, gdyż dopiero przesądzenie, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo pozwoli stwierdzić, czy art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze zostały właściwie zastosowane.
Jeśli chodzi o zarzucane naruszenie przepisów procesowych, według autora skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie miało uzależnienie działalności skarżącego w zakresie wykonywania koncesji od wyników toczących się postępowań - sądowego i administracyjnego, czego WSA nie wziął pod uwagę. Dyskusyjne jest zatem uznanie przez WSA i organy administracyjne, że zachodzi trwałe zaprzestanie wykonywania koncesji, skoro jej wykonywanie jest uzależnione od dwóch toczących się postępowań. To stanowiło przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, do czego organ się nie zastosował, chociaż wiedział, że toczą się postępowania rozstrzygające kwestie istotne dla wyniku niniejszego postępowania.
W pierwszej kolejności zatem należy przypomnieć, że zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Sporną kwestią w sprawie jest to, czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zagadnienie wstępne, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.
Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W tym kontekście istnienia zagadnienia wstępnego nie mogą uzasadniać toczące się postępowania (sądowe i administracyjne) "rozstrzygające kwestie istotne dla wyniku niniejszego postępowania", na co powoływał się autor skargi kasacyjnej. Zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można bowiem utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100).
Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1570/11). Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.
Słusznie zatem w przedmiotowej sprawie wskazano, że jeśli chodzi o związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy wynikiem sprawy o podział majątku wspólnego skarżącego oraz jego małżonki, w skład którego wchodzi m.in. nieruchomość objęta przedmiotową koncesją i postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego a postępowaniem o cofnięcie koncesji bez odszkodowania na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, to nie nosi on charakteru uzasadniającego zakwalifikowanie mających być rozstrzygniętymi w tamtych postępowaniach kwestii jako zagadnienia wstępnego.
Z punktu widzenia przedstawionego wyżej rozumienia zagadnienia wstępnego nie można podzielić stanowiska, że zależność taka wynika z faktu, iż tylko właściciel, który ma koncesję i zatwierdzony plan ruchu zakładu może swobodnie prowadzić działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia koncesji toczyło się bowiem wobec stwierdzenia faktu, że przedsiębiorca od dłuższego czasu zaprzestał prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej, co nie było przez niego kwestionowane. Zatem powoływane przez skarżącego postępowania "nie rozstrzygały" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywoływanego przepisu kpa., w konsekwencji nie uzależniały rozpatrzenia sprawy wszczętej z urzędu o cofnięcie koncesji i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników jakie by w nich zapadły. Okoliczność, że te postępowania wykazywały pośredni związek ze sprawą o cofnięcie koncesji, będącą przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego wnioskowane przez skarżącego w oparciu o wskazaną podstawę uznać można było za zasadne, a tym samym, aby za zasadny można było uznać zarzut skargi kasacyjnej wadliwej oceny dokonanej przez WSA w tej kwestii.
Bezpodstawny był również zarzut wadliwej kontroli dokonywanej przez WSA, związany z uchybieniem zasad ustalenia stanu faktycznego sprawy, sformułowany w pkt 2 a petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżący twierdzi, że rozpoznając sprawę organ nie wziął pod uwagę toczących się postępowań w sprawie o podział majątku oraz o zatwierdzenie ruchu zakładu górniczego i tego, że to ostanie postępowanie było przedłużane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] dwukrotnie ze względu na "skomplikowany charakter sprawy", bez wyjaśnienia skarżącemu na czym on polega.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Minister Środowiska przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę zarówno toczące się przez Sądem Rejonowym w [...] postępowanie cywilne, jak i prowadzone przez Okręgowy Urząd Górniczy w [...] postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego "[...]". Uwzględniono okoliczności związane z długotrwałym postępowaniem sądowym o podział majątku oraz to, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska plan taki nie został zatwierdzony. Wzięto jednak pod uwagę i to, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, kiedy to organ koncesyjny wezwał skarżącego do usunięcia naruszeń warunków koncesji i podjęcia eksploatacji na podstawie aktualnego i zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2013 r., a następnie wyznaczył wizję lokalną, skarżący nie stawił się na termin wizji, nie podjął działalności, nawet nie wystąpił o zatwierdzenie aktualnego planu ruchu zakładu.
Wzięto również pod uwagę, że toczy się postępowanie o podział majątku skarżącego i jego małżonki; organ zwrócił uwagę, że postępowanie to trwa już od kilku lat, a w chwili wydawania decyzji nie można przesądzić jaką treść będzie miało ostateczne rozstrzygnięcie.
Reasumując uznać należy, że twierdzenia skarżącego o uchybieniach w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego są gołosłowne. Autor skargi kasacyjnej zarzucając, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie wskazuje jakie to czynności (poza zawieszeniem postępowania i oczekiwaniem na zakończenie dwóch omówionych postępowań – administracyjnego i sądowego, który to zarzut został wcześniej rozważony) organ powinien podjąć. Zatem ocena WSA w zakresie ustaleń stanu faktycznego nie naruszała prawa, a twierdzenia skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej nie podważają tego stanowiska, ponadto brak jest w skardze kasacyjnej w ogóle argumentacji, że gdyby nie dokonano tych zarzucanych (hipotetycznych) naruszeń, to wynik sprawy mógłby być inny. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za trafny.
W istocie przyjąć trzeba, że zarzut ten dotyczy raczej błędnego zastosowania prawa materialnego – i cofnięcia koncesji bez odszkodowania w tym ustalonym stanie faktycznym, niż błędnych ustaleń faktycznych.
Przechodząc zatem do rozważenia zarzucanych naruszeń prawa materialnego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że brak było podstaw do cofnięcia koncesji, trudno bowiem było mówić o trwałym zaprzestaniu wydobywania kruszywa, skoro nie zakończyły się jeszcze postępowania o podział majątku i zatwierdzenie planu ruchu zakładu, a skarżący podejmował działania zmierzające do wznowienia realizacji koncesji. Nie kwestionowano natomiast w sprawie wykładni przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję. Zarówno organ, jak i WSA odwołały się w tym zakresie do poglądu wyrażonego w doktrynie - stanowiska zawartego w komentarzu do art. 37 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (autorstwa H. Schwarz, Wrocław 2012), że "nie każde naruszenie przepisów i warunków koncesji może stanowić podstawę do cofnięcia lub zmiany koncesji, a tylko takie które stanowią pewną naganną praktykę istniejącą w pewnym okresie czasu".
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano takiego rozumienia "niewypełniania warunków określonych w koncesji", o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W konsekwencji organy, a za nimi WSA uznały, że mając na uwadze długi, bo ponad 8-letni, okres niewykonywania koncesjonowanej działalności i ciągłość tej sytuacji należało uznać, że nastąpiło "trwałe" zaprzestanie koncesjonowanej działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem; "trwałe" nie oznacza, że coś jest nieodwracalne, lecz "trwałe" – coś co jest trwałe nie zmienia się wcale lub przez długi czas (por. Słownik języka polskiego Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2007, T. 5, str. 394).
Zatem nie mogła zmienić oceny dokonanej w sprawie argumentacja o podejmowaniu przez skarżącego działań zmierzających do wznowienia realizacji koncesji. Na marginesie należy zauważyć, że o zatwierdzenie planu ruchu zakładu skarżący wystąpił dopiero 14 października 2014 r., a więc ponad 10 miesięcy po wyznaczonym przez organ do podjęcia działalności terminie. Podkreślić również należy, że warunkiem udzielenia, a także wykonywania koncesji nie jest dysponowanie prawem wyłącznej własności do nieruchomości, a tylko "prawem do nieruchomości" (art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze).
W rezultacie zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie okazał się zasadny. Słusznie uznano, że udzielenie koncesji ma na celu prowadzenie działalności wydobywczej, zaś utrzymywanie koncesji w obrocie prawnym, w sytuacji zaprzestania działalności, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz Ministra Środowiska 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.