Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 535/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. S. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] kwietnia 2012 r. – wskazując, że jej przedmiotem było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawidłowości działania Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 17 listopada 2011r. do organu wpłynęła skarga H. S. na działalność Zarządu Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego (dalej: Związek lub PZSS). H. S. wskazał, że w dniu 1 maja 2011 r. na stronie internetowej PZSS zamieszczono Regulamin przyznawania i pozbawiania licencji zawodniczych uprawniających do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach wchodzących w skład sportu strzeleckiego. Skarżący wniósł o zajęcie stanowiska w sprawie stwierdzenia nieważności przez Związek licencji zawodniczych wydanych bezterminowo na podstawie Regulaminu przyznawania i pozbawiania licencji na uprawianie dyscyplin sportu wchodzących w skład dziedziny strzelectwa sportowego opracowanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 8 i art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.) oraz § 27 pkt 18 Statutu PZSS.
Zdaniem skarżącego, licencje zawodnicze na podstawie powyższego Regulaminu były wydawane na czas nieokreślony, czyli bezterminowo. Wydawanie takich licencji było nałożone na PZSS przez ustawę, więc decyzja o wydaniu takiej licencji była decyzją administracyjną. Mimo wejścia w życie nowej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), zgodnie z którą ustawa o sporcie kwalifikowanym traciła swoją moc, nowa ustawa w żaden sposób nie unieważniała wydanych na podstawie poprzedniej ustawy, bezterminowych licencji zawodniczych. Jeśli nowa regulacja prawna nie przesądzała w żaden sposób o losach decyzji administracyjnych wydanych przed jej wejściem w życie na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te nadal są wiążące, mimo iż przestały istnieć przepisy, które uzasadniły ich wydanie.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o sporcie, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zbadania prawidłowości funkcjonowania władz PZSS w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa lub postanowieniami statutu.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Sportu i Turystyki - powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 22 ustawy o sporcie - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawidłowości działalności władz Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa lub postanowieniami statutu. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia dokonane w trakcie prowadzonego postępowania wykazały, iż sprawy związane ze sposobem, warunkami oraz trybem przyznawania i pozbawiania licencji zawodników, należą do wyłącznych uprawnień, przyznanych mocą ustawy, polskim związkom sportowym i są ściśle związane z autonomią tych związków.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Sportu i Turystyki działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone w ramach posiadanego nadzoru nad polskimi związkami sportowymi postępowanie administracyjne nie wykazało, aby przyjęty i zatwierdzony przez Zarząd PZSS w drodze uchwały Regulamin przyznawania i pozbawiania licencji zawodniczych uprawniających do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach wchodzących w skład sportu strzeleckiego naruszał prawo i postanowienia statutu.
Jednocześnie organ podkreślił, że sprawy związane ze sposobem, warunkami oraz trybem przyznawania i pozbawiania licencji zawodników, należą obecnie do wyłącznych uprawnień, przyznanych mocą ustawy, polskim związkom sportowym i są ściśle związane z autonomią tych związków. W ocenie organu, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego, wobec ustalenia, że skarżący nie miał w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w W. złożył H. S. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził w pierwszym rzędzie, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał nadto, że w sprawie bezspornym jest, iż w związku z zapisem § 17 ust. 2 Regulaminu przyznawania i pozbawiania licencji zawodniczych uprawniających do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach wchodzących w skład sportu strzeleckiego (uchwalonego uchwałą Zarządu PZSS z dnia 27 kwietnia 2011 r.) wszystkie licencje zawodnicze wydane na podstawie Regulaminu przyznawania i pozbawiania licencji na uprawianie dyscyplin sportu, wchodzących w skład dziedziny strzelectwa sportowego uchwalonego w dniu 19 listopada 2005 r. oraz Regulaminu uchwalonego 13 listopada 2010 r., straciły swoją ważność z dniem 31 grudnia 2011 r. Utraciła też ważność dotychczas posiadana przez skarżącego licencja sportowa na uprawianie strzelectwa sportowego w dziedzinie strzelań pneumatycznych, kulowych i śrutowych z dnia [...] czerwca 2008 r. Spornym jest natomiast, czy przyjęty przez PZSS uchwałą z dnia 27 kwietnia 2011 r. Regulamin narusza prawo.
Z treści art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie WSA wywiódł, że sprawy związane z przyznawaniem i pozbawianiem licencji zawodnika są uregulowane w przepisach o charakterze wewnątrzorganizacyjnym właściwych polskich związków sportowych lub - z ich upoważnienia - związków sportowych działających w danej dziedzinie sportu. Stąd WSA wywiódł, że w obecnym stanie prawnym należy opowiedzieć się za cywilnoprawnym charakterem licencji, jako "zezwolenia" (zgody) udzielanego przez prywatnoprawną organizację społeczną, w ramach przyznanego jej przez ustawodawcę wyłącznego prawa do ustanawiania i realizacji reguł organizacyjnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez ten podmiot.
W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że postanowienia zawarte w uchwalonym uchwałą Zarządu PZSS z dnia 27 kwietnia 2011 r. Regulaminie przyznawania i pozbawiania licencji zawodniczych uprawniających do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach wchodzących w skład sportu strzeleckiego, który zastąpił dotychczas obowiązujący w PZSS Regulamin przyznawania i pozbawiania licencji na uprawianie dyscyplin sportu wchodzących w skład dziedziny strzelectwa sportowego, przyjęty przez Zarząd Związku uchwałą z dnia 19 listopada 2005 r., obecnie należą do wyłącznych uprawnień, przyznanych mocą ustawy, polskim związkom sportowym i są ściśle związane z autonomią tych związków. Powyższe oznacza, że Minister nie ma uprawnień, które pozwalałyby mu na ingerencje w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 2 ustawy o sporcie nadzorem ministra właściwego do spraw kultury fizycznej nie są objęte decyzje dyscyplinarne i regulaminowe władz polskich związków sportowych związane z organizacją i przebiegiem współzawodnictwa sportowego.
Sąd I instancji stanął również na stanowisku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż licencje zawodnicze przyznawane przez polskie związki sportowe mają charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów k.p.a. W ocenie Sądu należy uznać, że sprawy związane ze sposobem, warunkami oraz trybem przyznawania i pozbawiania licencji zawodników to akty wewnątrzorganizacyjne poszczególnych polskich związków sportowych. Zasadnie zatem, w ocenie WSA, organ uznał, że przyjęty i zatwierdzony przez Zarząd PZSS w dniu 27 kwietnia 2011 r. w drodze uchwały Regulamin przyznawania i pozbawiania licencji zawodniczych uprawniających do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach wchodzących w skład sportu strzeleckiego nie narusza prawa i postanowień statutu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o sporcie w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a. przez uznanie, że licencje zawodnicze wydawane w oparciu o art. 29 ustawy o sporcie kwalifikowanym, nie mają charakteru decyzji administracyjnej i nie istnieje konieczność stosowania do nich przepisów postępowania administracyjnego o ich uchyleniu lub zmianie;
- - art. 1 i art. 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez ich właściwą interpretację i uznanie, że właściwa interpretacja powinna prowadzić do stanowiska, że licencje zawodnicze wydawane przez PZSS mają charakter decyzji administracyjnej, co umożliwia stosowanie do nich przepisów postępowania administracyjnego o ich uchyleniu lub zmianie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że licencje zawodnicze udzielone pod reżimem ustawy o sporcie kwalifikowanym mają charakter decyzji administracyjnych. Ustawa ta w art. 29 regulowała ogóle zasady wydawania licencji. Ww. przepis zawierał delegację dla polskich związków sportowych – w tym PZSS, nakazującą im określenie warunków i trybu przyznawania oraz pozbawiania licencji zawodnika. Decyzje polskich związków sportowych były zaś decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji, Sąd I instancji błędnie opowiedział się za cywilnoprawnym charakterem licencji, jako "zezwolenia (zgody) udzielonego przez prywatnoprawną organizacje społeczną". Licencja ma charakter aktu administracyjnego, bowiem w sposób władczy i jednostronny reguluje sytuację ubiegającego się o otrzymanie licencji, a nierównorzędność stron wyklucza jej cywilnoprawny charakter.
Zatem mimo rządów ustawy o sporcie, należy uznać, że licencje przyznawane przez PZSS mają charakter decyzji administracyjnych z uwagi na art. 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a., a także charakter władczy i jednostronny licencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ocenie składu orzekającego podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
I tak, zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami ustawy o sporcie i ustawy o sporcie kwalifikowanym dotyczy prawidłowości oceny charakteru licencji zawodniczych oraz oceny zgodności z prawem Regulaminu przyznawania i pozbawiania tych licencji.
Tymczasem - jak wynika z sentencji kwestionowanych w sprawie decyzji - w sprawie nie doszło do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. umorzono bowiem postępowanie administracyjne. Decyzją zaś z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Sportu i Turystyki umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednak, że zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenia postępowania na podstawie tegoż przepisu nie była przedmiotem rozważań.
Sądowi I instancji nie postawiono jednak zarzutu braku oceny zasadności zastosowania wskazanego przepisu. Zaskarżonemu wyrokowi nie zarzucono też naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. należy wskazać, że pierwszy z powołanych przepisów w § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Według zaś § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na gruncie cytowanego przepisu trafnie wskazuje się, że są to regulacje ustrojowe, określając podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mogą one stanowić podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność, kryterium kontroli. Sąd mógłby przepis ten naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem - co w sprawie nie miało miejsca. Naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa - może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli, niż zgodność z prawem, zaś naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/11, z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12).
Z kolei według art. 3 § 2 p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw.
Skład orzekający podziela pogląd, że jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a., bez powołania których nie można uznać zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. za umożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12).
Dodatkowo należy podnieść, że brak podstaw by przyjąć, że z treści tych przepisów można wywieść charakter licencji zawodniczych wydawanych przez Polski Związek Strzelectwa Sportowego.
Na koniec należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - w rozumieniu art. 183 § 2 powołanej ustawy - bierze pod uwagę z urzędu. Związanie skargą kasacyjną oznacza zaś, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.
Z tych wszystkich względów skarga, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).