Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 3379/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ciechanowie z [...] stycznia 2015 r. wymierzającą P. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. (dalej powoływany także jako "Skarżący"), karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach HOT SPOT ADMIRAL b/n oraz HOT SPOT ADMIRAL b/n poza kasynem gry.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach określa ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612, dalej powoływana w skrócie jako "u.g.h."). Następnie wskazał, że ww. automaty użytkowane były w lokalu "K." przy ul. K. [...] w W., to jest poza kasynem gry. W dniu [...] października 2011r. funkcjonariusze celni przeprowadzili w tym lokalu kontrolę ww. automatów. W protokole kontroli na podstawie wykonanych czynności kontrolnych, w tym eksperymentu oraz oględzin, stwierdzono, że gry na kontrolowanych urządzeniach są grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Ustalono, że urządzenia są urządzeniami elektronicznymi i umożliwiają uzyskanie wygranej pieniężnej, a gry na tych urządzeniach mają charakter losowy.
Zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, zdaniem organu prowadzącego postępowanie, że Skarżący urządzał gry na ww. automatach, był odpowiedzialny za ich instalację oraz eksploatację w lokalu. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że z umowy najmu-dzierżawy z [...] września 2011r. i [...] października 2011r. zawartej pomiędzy Firmą B. dysponującym lokalem przy ul. K. [...] w W. (wynajmujący), a Firmą A. (najemca) wynika, że (...) "w obrębie przedmiotu umowy najemca zainstaluje gry zabawowe z możliwością korzystania z przeglądarki internetowej". Jak podkreślił organ II instancji przedmiotem zawartych umów najmu było wynajęcie wydzielonych powierzchni, w tymże lokalu celem zainstalowania przez P. G. urządzeń zabawowych (symulatorów czasowych) i uiszczenie z tego tytułu czynszu właścicielowi lokalu. Zatem w ocenie Dyrektora Izby Celnej P. G. jako właściciel skontrolowanych automatów ponosi odpowiedzialność za urządzanie gier na ww. automatach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. W szczególności Sąd I instancji nie podzielił zdania strony skarżącej, że skontrolowane automaty są symulatorami gier i mają charakter czysto zabawowy, rozrywkowy, a uzyskiwane w trakcie zabawy punkty kredytowe (wygrane rzeczowe) nie mają wpływu na czas trwania gry i uruchomienie kolejnej gry. Z opinii biegłego wynika, że automaty te nie są przystosowane konstrukcyjnie do bezpośredniego wypłacania wygranych pieniężnych, jednak takie wygrane były rozliczane poza automatami przez obsługę lokalu. Na to wskazywały analizy operacji, które zostały zarejestrowane na licznikach wewnętrznych automatów, a koniec gry ma miejsce, gdy wyczerpnie się stan punktów na liczniku CREDIT albo gdy przy niezerowym stanie licznika wygranych punktów CREDIT zostanie użyty (przez obsługę) klucz serwisowy do kasowania punktów kredytowych.
Wówczas na monitorze pojawia się informacja serwisowa potwierdzająca zamianę wygranych punktów CREDIT na punktową wartość wygranej (PAID). Urządzenia umożliwiają również uzyskiwanie wygranych rzeczowych w postaci wygranych punktów pozwalających na prowadzenie dalszych gier bez kolejnego wykupywania punktów CREDIT.
Ponadto. analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności treść umowy najmu-dzierżawy łączącej skarżącego z G. K., zeznania świadków, protokół oględzin – za prawidłowe trzeba przyjąć ustalenie organu, że skarżący był podmiotem urządzającym gry poza kasynem. Z treści umowy najmu wynika, że skarżący wziął w najem lokal przy ul. K. [...] w W. celem zainstalowania urządzeń do gier. Jak stwierdziły organy, przedmiotem umów było wynajęcie wydzielonych powierzchni, w tymże lokalu celem zainstalowania przez P. G. urządzeń zabawowych i uiszczanie z tego tytułu czynszu dla G. K. (władającego lokalem "K."). Z zebranych dowodów wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący zorganizował gry na zakwestionowanych przez służby celne automatach. Na skarżącym ciążyły wszelkie obowiązki związane z udostępnieniem i zapewnieniem ciągłości pracy urządzenia. To skarżący jako właściciel i dysponent skontrolowanych automatów odpowiada za eksploatację zainstalowanych urządzeń. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na przypisanie skarżącemu cech podmiotu organizującego gry na automacie poza kasynem, a więc realizującego dyspozycję art. 89 u.g.h.
Skargą kasacyjną P. G. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm. - dalej "Ustawa") - poprzez jego błędną wykładnię co polegało na niezasadnym przyjęciu, iż P. G. zajmował się działalnością polegającą na prowadzeniu "gier losowych", w sytuacji, kiedy brak jest podstaw do uznania działania urządzenia pn. HOT SPOT ADMIRAL b/n za urządzenie umożliwiające prowadzenie "gier losowych", 2/ art. 2 ust. 3 Ustawy - poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na bezpodstawnym przyjęciu, iż P. G. prowadził "gry na automatach", sytuacji, kiedy urządzenia pn. HOT SPOT ADMIRAL b/n nie stanowią urządzeń "mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych", umożliwiających uzyskiwanie wygranych pieniężnych lub rzeczowych, w których gra zawiera element losowości", co potwierdzają opinie o takich urządzeniach wydawane przez biegłych sądowych w bliźniaczych sprawach (vide: opinia w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 27.11.2014 r. sygn akt IE KK 55/14), 3/ art. 2 ust. 4 Ustawy - poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, iż P. G. prowadził "gry na automatach", w których występowały "wygrane rzeczowe", w sytuacji, kiedy zabawa na urządzeniach skarżącego obwarowana była technicznie ograniczeniem czasowymi i brak było prostej możliwości "przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze", a także brak było prostej możliwości "rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze", co zostało zlekceważone przez organ I. instancji, 4/ art. 89 ust 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 14 ust. 1 Ustawy oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust 1 dyrektywy 98/34/WE - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie na P. G. kary pieniężnej w kwocie 24.000,00 zł, w sytuacji, kiedy nie prowadził on działalności, którą Ustawa określa jako "urządzanie gry na automatach poza kasynem gry", ani nie prowadził żadnej innej prawnie niedozwolonej działalności, zaś z uwagi na bezskuteczność technicznego przepisu art. 14 ust. 1 Ustawy (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE), wynikającą z braku notyfikacji przepisów Ustawy w Komisji Europejskiej, jak też niedopuszczalność stosowania art. 14 ust. 1 Ustawy, odpada podstawa stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 Ustawy, przewidującego karę pieniężną za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 Ustawy, 5/ art. 201 §1 pkt 2 Ordynacji Podatkowej - przez podjęcie zawieszonego postępowania, pomimo iż toczyło się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w W. w tej samej sprawie, a w dniu [...] kwietnia 2015 r. postępowanie to zostało umorzone.
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. A) p.p.s.a.w związku z: a/ art. 2 ust. 1, 3, 4 u.g.h., b/ art. 89 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE,
- - poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i oddalenie skargi P. G. na decyzję Dyrektora izby Celnej w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Ciechanowie z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 24.000,00 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry - pomimo, że zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone w całości;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 77 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w sytuacji, kiedy zaskarżone decyzji: decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w Ciechanowie z dnia [...] -01-2015 r. oraz decyzja Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] -05-2015 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegające m.in. na: nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak też prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu skarżącego, nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, pominięciu podstawowego dla sprawy faktu, iż skarżący nie prowadził działalności, którą Ustawa określa jako "urządzanie gry na automatach poza kasynem gry", ani nie prowadził żadnej innej prawnie niedozwolonej działalności, zaś z uwagi na bezskuteczność technicznego przepisu art. 14 ust. 1 Ustawy (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE), wynikającą z braku notyfikacji przepisów Ustawy w Komisji Europejskiej, jak też niedopuszczalność stosowania art. 14 ust. 1 Ustawy, odpada podstawa stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 Ustawy, przewidującego karę pieniężną za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 Ustawy; nie dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny, nie zapewnienie skarżącym możliwości pełnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, załatwienie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie dokonywanie przez organ I instancji żadnych czynności sprawdzających, pominięciu faktu iż Sąd Rejonowy w W. umorzył postępowanie w sprawie objętej niniejszym postępowaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny za w całości chybione uznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego (nr II.1 i II.2).
Pierwszy z nich odwołuje się wprost do przepisów prawa materialnego, zatem jego "skuteczność" strona w całości uzależnia od uprzedniej skuteczności stawianych przez nią zarzutów materialnych (notabene również niezasadnych). Skarżący kasacyjnie kreuje więc relację, w której kwestionowane jest przez niego procesowe działanie WSA (wydanie orzeczenia oddalającego skargę), jednakże formułowany w tym kontekście zarzut procesowy pozostaje w relacji podrzędności do również zakwestionowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za prawidłowo podniesione uchybienie prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wadliwość procesowego działania WSA - w sposób jaki zdaje się prezentować to strona - polega bowiem na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę, wskutek błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, którego naruszenie uzasadniało - zdaniem strony - uwzględnienie skargi.
Należy w związku z tym wskazać, iż co do zasady stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia orzeczenia (i dalszego stosownego rozstrzygnięcia sprawy), bez potrzeby formułowania w skardze kasacyjnej dodatkowego zarzutu, kwestionującego zastosowanie przez sąd przepisu procesowego o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.) a nie przepisu o jej uwzględnieniu (art. 145-150 p.p.s.a.).
Niezasadny jest także drugi z zarzutów procesowych. Z treści art. 8 u.g.h. wynika, iż do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych, a zatem także tych w przedmiocie wymierzania kar za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że przepisy u.g.h. stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie zarówno organy jak również WSA w Warszawie nie mogły zatem naruszyć wskazanych przez stronę w zarzucie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ich nie stosowały. Niemniej jednak, uchybienie w tym zakresie nie dyskwalifikuje a limine tego zarzutu środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przy badaniu sensu wskazanego zarzutu wziął pod uwagę jego istotę, w szczególności zaś to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzuca strona (statuujące zasady i gwarancje procesowe oraz wymogi uzasadnienia decyzji) mają swoje odpowiedniki w przepisach Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż ani organy, ani WSA badający zgodność wydanych przez nie decyzji, nie naruszyły przepisów Ordynacji podatkowej określających gwarancje procesowe przysługujące stronie. Organy informowały stronę o podejmowanych czynnościach, zapewniając jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wskazały również, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej Skarżący został ukarany karą pieniężną. Nie ma więc w ocenie Sądu podstaw, by bez wdawania się w merytoryczny spór i bez przedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, kwestionować prawidłowość działań organów, a przez to i działań podjętych przez WSA. Zdaniem Sądu Skarżący nie podjął skutecznych kroków, aby zakwestionować poczynione ustalenia np. co do hazardowego charakteru automatu. Gołosłownie twierdzi jedynie, iż automat miał charakter rozrywkowy, a jego używanie ograniczone było czasem. Nie przedstawia jednak z czego to czasowe ograniczenie wynika (z jakich funkcji automatu), i dlaczego nie dostrzegł tego biegły, sporządzający opinię na temat automatu.
Niezasadne w całości są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, które w istocie koncentrują się wokół kwestii charakteru spornego urządzenia, a ściślej niezasadnego traktowania go jako automatu hazardowego. Podstawowe znaczenie w tej kwestii mają jednak czynności przeprowadzone przez funkcjonariuszy celnych w dniu kontroli, jak również sporządzona przez biegłego sądowego opinia na temat automatu. To właśnie ta opinia wskazuje cechy, przez wzgląd na które zatrzymane urządzenie należy traktować jako automat do urządzania gier hazardowych. Biegły wskazał wyraźnie, a organy i WSA pogląd ten zaakceptowały, iż automat umożliwia odpłatne, a więc w celach komercyjnych, rozgrywanie gier, na które grający nie ma wpływu i w których uzyskuje wygrane rzeczowe umożliwiające przedłużenie gry. Automatem hazardowym jest bowiem nie tylko takie urządzenie, które umożliwia wygrane pieniężne, ale również takie, które zezwala na wygrane rzeczowe m.in. na możliwość przedłużenia gry.
Sąd zwraca przy tym uwagę, iż strona powołuje się w sprawie na to, iż automat ma ogranicznik czasowy, który powoduje, że gra niezależnie od wyniku zakończy się w danym momencie. Taka cecha automatu została podważona jednak w opinii biegłego, zaś strona nie zwalczyła skutecznie tego ustalenia (nie wskazała konkretnie, w jaki sposób funkcja ta jest realizowana - wedle stanu automatu z dnia zatrzymania przez organy).
W odniesieniu do zarzutu I.4 należy wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, rozstrzygającą zagadnienie prawne dotyczące możliwości samoistnego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., pomimo stwierdzonego technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wywody prawne zawarte we wskazanej uchwale, przyjmując je jako własne.
Należy jedynie wskazać, iż nie jest tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów ustanawianych przez ustawodawcę.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie wydane w postępowaniu karnym skarbowym, na które powołuje się skarżący nie wiązało organów administracyjnych w tej sprawie. Należy bowiem stwierdzić, że postępowanie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s. oraz postępowanie administracyjne, prowadzone z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów u.g.h., są odrębnymi sprawami, których wyniki nie zależą od siebie nawzajem. Wobec tego WSA zasadnie uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.