Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2016 r. oddalił w całości skargę B. S. Spółki z o.o. w R.-Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzja z [...] maja 2015 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za brak zezwolenia kategorii IV.
Podstawą tej decyzji były ustalenia kontroli przeprowadzonej 1 kwietnia 2015 r. w miejscowości T. na drodze krajowej nr [...], na odcinku zaliczonym do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., w trakcie której zatrzymano dwuosiowy samochód ciężarowy, którym wykonywany był przejazd z ładunkiem podzielnym (blacha) w imieniu spółki. Przeprowadzone pomiary pojazdu wykazały nacisk na pojedynczej osi napędowej 10,55 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), czyli przekroczenie o 0,55 t dopuszczalnego nacisku. Nie stwierdzono przekroczenia innych dopuszczalnych norm. Organ I instancji wskazał, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 10 listopada 2014 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Krakowie z datą ważności do 31 października 2016 r.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, objętą skargą decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii IV w wysokości 5.000 zł, stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, dalej: p.r.d.). Organ wskazał, że spółka była również załadowcą przewożonego ładunku, co wynikało między innymi z zeznań świadka zaś sam pojazd, po załadunku nie został zważony. Stwierdził również, że nie było w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. uznał również, że Strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. W sprawie nie przewożono ładunku sypkiego, ani drewna.
Sąd I instancji oddalił skargę na tą decyzję.
Nie budziła wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń dotyczących nacisku pojedynczej osi napędowej, dokonanych przy użyciu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C. Odnosząc się do argumentacji strony o nieprzystosowaniu tych wag do określenia masy całkowitej pojazdu, Sąd wskazał, że Instrukcja ich obsługi przewiduje możliwość użycia konfiguracji dwóch wag do pomiaru nacisku osi. Ponadto, przyczyną stwierdzonej nienormatywności pojazdu było przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, a nie dopuszczalnej masy całkowitej.
W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., nałożyły na stronę skarżącą karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii IV. Wskazał, że zgodnie z Lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d., zezwolenie kategorii IV dotyczy pojazdów nienormatywnych o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej oraz o parametrach wymiarowych (szerokość, długość, wysokość), nie większych niż tam wskazanych, a także o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. W sprawie masa pojazdu nie przekroczyła dopuszczalnej masy całkowitej. Parametry wymiarowe pojazdu nie były większe od wskazanych w Lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d., natomiast został przekroczony nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze o dopuszczalnym nacisku do 10 ton, jednak przekroczenie to nie było wyższe od wartości 11,5 t.
Sąd wskazał, że na ciążące na stronie obowiązki wynikające z art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.r.d. - ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu i że umieszcza się go na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Kierowca wykonujący przejazd w imieniu Skarżącej, nie powinien wyjeżdżać na drogę publiczną nie znając parametrów wagowych pojazdu wraz z naciskiem osi na drogę. Do takiej sytuacji jednak doszło, co wynika z treści zeznań w charakterze świadka kontrolowanego kierowcy. Okoliczność ta oznaczała, że strona, podejmował ryzyko ewentualnego naruszenia dopuszczalnych norm w zakresie nacisku osi.
W konsekwencji nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 P.r.d., tj. okoliczności świadczące o dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i braku wpływu na powstanie naruszenia w zakresie nacisku osi.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
B. S. Spółka z o.o. w R.-Z., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 140aa ust. 1 – 3 oraz art. 140ab ust. 1 pakt 3 lit. c) p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżącej karą w wysokości 5.000 zł za brak zezwolenia w kategorii IV oraz przyjęcie, że pojazd skarżącej spełniała warunki na przyjęcie za pojazd nienormatywnym – mimo, że okoliczności sprawy i dowody nie wskazują na fakt naruszenia przez skarżącą przepisów w sposób uzasadniający przyjęcie zaistnienia naruszenia i zastosowania kary pieniężnej;
- 2. art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. poprzez przyjęcie, że skarżąca powinna posiadać zezwolenie w kategorii IV – mimo, że okoliczności sprawy i dowody nie wskazują na fakt uzasadniający konieczność posiadania przez skarżącą zezwolenia w kategorii IV, a więc przepis ten nie powinien być stosowany;
- 3. art. 2 pkt 35a p.r.d. poprzez przyjęcie, że pojazd spełniał warunki do uznania go za pojazd nienormatywnym pomimo faktu, że w postępowaniu przedmiotowa kwestia nie została udowodniona, a więc przepis ten powinien zostać zastosowany;
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, tj. z pominięciem dokonania wyczerpujących ustaleń dotyczących kwestii wag użytych do pomiaru nacisku ponad 10 ton oraz w zakresie braki wskazania podstawy prawnej podjętej decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci sprawdzenia wymiarów kontrolowanego pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu oraz pouczenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy;
- 2. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana w oparciu o dowód wyników użycia wag do pomiarów nacisków osi niezgodnie ze wskazaniami producenta.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany.
Skarga kasacyjna Spółki zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono.
Zdaniem NSA nietrafne są podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo utrzymuje w obrocie prawnym decyzje, które wydane zostały z naruszeniem procedury pomiaru nacisku osi określonej przez producenta wag SAW 10C/II, zwłaszcza dokonanie pomiaru tego parametru przy użyciu wag tego typu, które są przystosowane do pomiaru nacisku do 10 t. Odnosząc się do tak postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, stwierdzić należy, że z akt sprawy, zwłaszcza z instrukcji ważenia przy użyciu wag SAW 10C/II nie wynikają wnioski stawiane jako zarzuty. Poza sporem pozostaje, że pojazd skarżącej Spółki został poddany kontroli, a przebieg czynności kontrolnych został potwierdzony protokołem, który odzwierciedla stan faktyczny z określonego czasu i miejsca. Protokół został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag i dodatkowych żądań co do ważenia pojazdu.
Stan taki, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, należy uznać za poprawnie ustalający okoliczności istotne dla rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że nie może on być zakwestionowany twierdzeniami strony, które nie zostały podniesione w chwili pomiaru nacisków, ale przede wszystkim twierdzeniami, które nie zostały powiązane z wadliwym sporządzeniem samego protokołu. Poza tym z treści instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wcale nie wynikają wnioski, na które wskazuje strona. Z pkt 2.4 instrukcji dołączonej do akt sprawy wynika, że wagę SAW można eksploatować w różny sposób, czyli indywidualnie, w konfiguracji dwóch wag lub w grupach od 4 do 6 wag przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi.
Z kolei, gdy niemożliwe jest jednoczesne ważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, to różnicę wysokości należy równoważyć przy użyciu płyt pomocniczych, a z podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu prowadzenia pojazdów. Z akt sprawy wynika, że te warunki były spełnione w rozpoznawanej sprawie – ważenia osi dokonano parą wag - tym samym nie sposób przyjąć, że ważenia dokonano wadliwie, a przez to, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące sposób działania organów. Podkreślić natomiast trzeba, iż bezprzedmiotowa jest argumentacja skarżącej Spółki dotycząca nieprzystosowania wag typu SAW 10 C do określenia masy całkowitej pojazdu, skoro przyczyną nienormatywności pojazdu oraz nałożenia na Spółkę kary pieniężnej było przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej, a nie dopuszczalnej masy całkowitej.
W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty materialne podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, iż organy zasadnie nałożyły na skarżącą Spółkę, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 P.r.d., karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii IV. Zgodnie z Lp. 4 załącznika nr 1 do P.r.d., zezwolenie kategorii IV dotyczy pojazdów nienormatywnych o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej oraz o parametrach wymiarowych (szerokość, długość, wysokość), nie większych niż tam wskazanych, a także o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. W przedmiotowej sprawie masa pojazdu nie przekroczyła dopuszczalnej masy całkowitej, parametry wymiarowe tego pojazdu nie były większe od wskazanych w Lp. 4 załącznika nr 1 do P.r.d., natomiast został przekroczony nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze o dopuszczalnym nacisku do 10 ton, jednak przekroczenie to nie było wyższe od wartości 11,5 t. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 35a p.r.d. przez zaakceptowanie błędnego rozumienia pojazdu członowego przyjętego przez organy inspekcji.
Niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z następujących powodów. Z treści art. 183 §1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sadem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE.
W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia.
Zatem nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczanie ruchem pojazdów.
Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy.
Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.
Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych.
W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.