Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2004 r. o sygnaturze akt 6 II SA 3775/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął koncesję udzieloną "[...]" Spółka jawna [...], zwana dalej: [...], na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej: stałej lub doraźnej; polegającej na stałym dozorze sygnałów przesyłanych, gromadzonych i przetwarzanych w elektronicznych urządzeniach i systemach alarmowych; polegającej na konwojowaniu wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w [...] ujawniono, że firma zatrudniała 16 osób karanych za popełnienie przestępstw umyślnych, naruszono przepis art. 19 ust. l pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, dotyczący dokumentacji, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz.U. Nr 69, poz.458), zatrudniano na obiekcie podlegającym obowiązkowej ochronie, to jest w [...], 58 pracowników nie posiadających licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia oraz 4 pracowników w charakterze dyspozytorów monitoringu, którzy nie posiadali licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia.
Od tej decyzji spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
[...] złożyła od tej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniosła o jej uchylenie, formułując analogiczne zarzuty jak w przypadku decyzji organu I instancji.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jego zdaniem przeprowadzona kontrola w [...] ujawniła szereg nieprawidłowości, stanowiących naruszenie art. 19, art. 22, art. 25, art. 27 i art. 43 ustawy o ochronie osób i mienia. Spółka w niewłaściwy sposób przeprowadzała rekrutację do pracy, w wyniku czego zatrudniono osoby karane za przestępstwa umyślne. Sąd podzielił stanowisko organu, iż na straży przestrzegania prawa nie może stać podmiot gospodarczy, który sam dokonuje jego naruszeń. Sąd za nietrafny uznał zarzut uchybienia przez organ administracyjny przepisom art. 7, art. 77 § l, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
Od powyższego wyroku [...] złożyła skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: P.p.s.a., zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i nie podjęcia wszystkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu wspólników skarżącej;
- - art. 75 § l, 77 § l, 80 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia treści wyroku i brak odniesienia Sądu do wszystkich zarzutów skarżącej z podaniem przyczyn odmowy uznania ich za słuszne.
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 22 ust. 2 pkt l, 3 i 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z dnia 26 sierpnia 1997 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię.
Na podstawie art. 188 P.p.s.a. skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub ewentualnie na podstawie art. 185 § l P.p.s.a. wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, właściwego skonfrontowania określonego stanu faktycznego z hipotezą normy prawa materialnego i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy. Możliwe jest przy tym oparcie zarzutu obrazy prawa materialnego na obu tych formach naruszenia, gdyż niewłaściwe zastosowanie prawa może być konsekwencją jego błędnej wykładni.
Natomiast naruszenie przepisów postępowania odnosi się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to konkretnie wskazanych w skardze kasacyjnej, sposobu naruszenia tych przepisów i wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustanawiając takie wymogi skargi kasacyjnej i wprowadzając zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami (art. 183 § 1 P.p.s.a.), ustawodawca wprowadził wymóg jej sporządzenia przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w zasadzie nie odpowiada rygorom w przytoczonych przepisach, a określenie jej podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a w szczególności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zostało dokonane w skardze nieprawidłowo.
Zawsze przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej pierwszeństwo w rozważaniach mają zarzuty procesowe odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego, który to stan faktyczny prawidłowo ustalony i niekwestionowany przez Sąd może stanowić dopiero podstawę zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i zbadania czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego zgodnie z pierwszą podstawą kasacyjną (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wskazanie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które nie miały zastosowania w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, gdyż dotyczą postępowania administracyjnego a nie sądowego, które stosują organy administracji publicznej rozstrzygające sprawy administracyjne. Skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji, że naruszył: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 75, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczność uzasadnienia treści wyroku.
Powyższe zarzuty strona skarżąca przeniosła ze skargi na decyzję MSWiA skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wypełniając w żadnym stopniu wymogów skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Skoro skarga kasacyjna nie zawierała prawidłowo sformułowanej podstawy skargi z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowego i wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało przyjąć ustalony przez ten Sąd stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia jako prawidłowy i nie budzący wątpliwości, mimo że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że to właśnie ustalenie stanu faktycznego dokonane przez organ koncesyjny, a następnie Sąd orzekający w tej sprawie w pierwszej instancji są kwestionowane przez skarżącego głównie przez prowadzenie niedozwolonej polemiki z tymi ustaleniami.
Jeżeli zatem ustalony stan faktyczny w postępowaniu administracyjnym został potwierdzony przez WSA i nie podlega skutecznemu podważeniu, w kasacji pozostawało jedynie rozważenie w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, czy zastosowane przez organ przepisy prawa materialnego i przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku mogą być objęte zarzutem skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.), gdy tymczasem podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a), lit. b) oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o ochronie osób i mienia, a więc inne przepisy prawa materialnego niż wskazane w skardze.
Dlatego też przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego art. 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 omawianej ustawy przez błędną ich wykładnię, gdyż w ogóle nie zastosował tych przepisów w niniejszej sprawie i nie zajmował się ich wykładnią.
Skarżący nie zarzucił Sądowi niezastosowania tych przepisów, w sytuacji kiedy jego zdaniem miałyby one zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.
Należy zauważyć, że podstawę cofnięcia koncesji skarżącej spółce stanowiły przesłanki zarówno z art. 22 ust. 1 lit. a) i b) ustawy o ochronie osób i mienia, czyli przesłanki, których spełnienie nakłada na organ obowiązek cofnięcia koncesji (cofniecie obligatoryjne), jak również przesłanka z art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (cofniecie koncesji fakultatywne), ale nie stanowiła takiej podstawy żadna z przesłanek wymienionych w przepisach objętych skargą kasacyjną - art. 22 ust. 2 pkt 1, 3, 4 omawianej ustawy.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) i art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej nie znajduje żadnego oparcia w zaskarżonym wyroku i w związku z tym nie mógł być uwzględniony.
Jeśli oba zarzuty skargi kasacyjnej były całkowicie chybione i nie zasługiwały na merytoryczne rozważania, a Sąd kasacyjny jest tymi zarzutami związany i rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi, a bierze z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 P.p.s.a.), to należało oddalić skargę na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.