Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1200/14 oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu odsetek należnych od kwot nierozliczonych w terminie zaliczek.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca Gmina P. zawarła w dniu [...] stycznia 2010 r. z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. (dalej jako WFOSiGW) umowę na dofinansowanie realizacji projektu pn. "Regulacja gospodarki wodno-ściekowej w gminach Regionu Wielkich Jezior Mazurskich – aglomeracja P.".
Pismem z dnia 18 października 2012 r. WFOŚiGW poinformował skarżącą, że w ramach monitorowania poziomu rozliczania otrzymanych płatności w formie zaliczek dokonano analizy wypłaconych transz zaliczek i stwierdzono, że zaliczka została rozliczona niezgodnie z art. 8 ust. 3a ww. umowy o dofinansowanie. Nieterminowe rozliczenie dotyczy transz wypłaconych Beneficjentowi w dniu 30 grudnia 2011 r. oraz w dniu 24 lutego 2012 r. Wskazano, iż w związku z niezachowaniem terminu, Beneficjent jest zobowiązany do zapłaty odsetek jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 885, dalej jako u.f.p.)
Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O., określił dla Gminy P. wysokość zobowiązania z tytułu odsetek na łączną kwotę 48.450,00 zł należnych od kwoty nierozliczonych w terminie zaliczek w wysokości: 1.415,00 zł (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 33.844,29 zł), 550,00 zł (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 9.995,91 zł) oraz 46.485,00 zł (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 936.120,19 zł).
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca w uzasadnieniu, w ramach zdefiniowania pojęcia "rozliczenie zaliczki" powołała się na: rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zalecenia w zakresie wzoru wniosku Beneficjenta o płatność w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 8 października 2010 r. pisma: Ministerstwa Środowiska z dnia 16 sierpnia 2010 r. (znak [...]) oraz Sekretarza Stanu Adama Zdziebło w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, z dnia 26 marca 2013 r. (znak [...]).
Wskazała, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami i interpretacjami Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zawartymi w ww. pismach, w przedmiotowej sprawie, nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 189 ust. 3 u.f.p. Podkreśliła, że każda z transz zaliczki przekazana w dniach 30 grudnia 2011 r., 24 lutego 2012 r. oraz 25 maja 2012 r. została rozliczona w terminie określonym w § 8 ust. 3a umowy, tj. w ciągu 90 dni od dnia jej otrzymania poprzez dokonanie zwrotu niewykorzystanych kwot.
Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. Nr 223, poz. 1786; dalej "Rozporządzenie MRR"), rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez Beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego lub na zwrocie zaliczki.
Tym samym, termin i warunki rozliczenia zaliczki określone są przede wszystkim w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie z dnia 25 stycznia 2010 r., Beneficjent miał obowiązek rozliczenia udzielonego mu dofinansowania w formie zaliczki w terminie 90 dni od dnia jej otrzymania. Zdaniem organu, powyższe oznacza, że aby całkowicie rozliczyć zaliczkę, Beneficjent był obowiązany w terminie określonym w umowie, liczonym od dnia otrzymania zaliczki, złożyć do WFOŚiGW wniosek o płatność, w którym wykazano by wydatki kwalifikowalne o wartości pozwalającej na rozliczenie przekazanej kwoty zaliczki (przy uwzględnieniu stopy dofinansowania projektu) lub w tym terminie zwrócić niewykorzystaną część zaliczki.
Minister podkreślił, iż definicja rozliczenia dofinansowania sformułowana w Rozporządzeniu MRR została wyjaśniona w sposób klarowny w ww. pismach przywołanych przez Beneficjenta w odwołaniu, w tym w piśmie Sekretarza Stanu Adama Zdziebło w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego z dnia 26 marca 2012 r. Aby rozliczyć całkowicie zaliczkę należy złożyć wnioski o płatność z zachowaniem terminu określonego w umowie o dofinansowanie bądź dokonać zwrotu niewykorzystanej zaliczki. Natomiast skarżąca błędnie przyjęła, że dokonując zwrotu środków w części obejmującej niewykorzystaną zaliczkę - rozliczyła ją - pomimo, że była obowiązana również do złożenia w wymaganym terminie wniosków o płatność w części obejmującej wykorzystaną zaliczkę.
Organ przedstawił szczegółowy sposób rozliczenia poszczególnych transzy zaliczki oraz naliczenia odsetek i ich wysokości. Wskazał, iż łączna wysokość zobowiązania ustalona na podstawie obowiązujących w ww. okresie stawek odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 48.450,00 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał na wstępie, że ustalony stan faktyczny w sprawie jest niesporny, zarówno organ jak i skarżąca Gmina są zgodne co do terminów zwrotu niewykorzystanych części zaliczek, terminów złożenia wniosków o płatność, terminów na rozliczenie zaliczek.
Kwestią sporną jest natomiast interpretacja § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR, zgodnie z którym rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez Beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska prezentowanego przez skarżącą, że doszło do rozliczenia zaliczek, gdyż w terminie określonym w umowie zwróciła część zaliczki, na co wskazywałaby wykładnia gramatyczna tego przepisu.
Sąd I instancji wskazał na § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, jakie informacje powinien zawierać wniosek o płatność w celu rozliczenia zaliczki. W ocenie Sądu po analizie celu i treści powyższego przepisu nie można dojść do przekonania, że rozliczeniem zaliczki będzie, na równi z wnioskiem o płatność, zwrot niewykorzystanej części zaliczki, bo taka czynność mówi tylko jakiej kwoty zaliczki Beneficjent nie wykorzystał. Nie mówi natomiast nic o tym na co i na jakich warunkach pozostała część została wydatkowana. Wobec tego interpretacja § 5 ust. 1 rozporządzenia, zaproponowana przez skarżącą jest nieprawidłowa. A zatem, w przypadku gdy część zaliczki nie została wydana w terminie określonym w umowie, należy złożyć zarówno wniosek o płatność, jak i zwrócić niewykorzystaną część zaliczki.
Zdaniem Sądu I instancji stanowiska strony nie potwierdzają powoływane zalecenia Ministra Rozwoju Regionalnego, ani też interpretacja Ministerstwa Środowiska. Zawierają interpretację pojęcia "rozliczenie zaliczki" zbieżną z zaprezentowaną przez Sąd w rozpoznawanej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., domagając się jego uchylenia w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r. poprzez:
- 1. błędne uznanie, że skarżąca nie mogła zastosować interpretacji gramatycznej i logicznej cyt. przepisu, a powinna kierować się interpretacją celowościową przedstawioną przez WSA, czego konsekwencją miało być wadliwe rozliczenie zaliczek, a skutkiem określenie zobowiązania z tytułu odsetek należnych od kwot nierozliczonych zaliczek,
- 2. błędne uznanie, że skarżąca powinna kierować się wykładnią celowościową ww. przepisu, gdy tymczasem urząd normodawcy – t.j. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w swoich pismach interpretujących przedmiotowy przepis jednoznacznie wskazuje, że należało stosować interpretację gramatyczną, wg których to interpretacji postępowała skarżąca, a w wyniku czego spotkała się z ujemnymi skutkami takiego postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone.
Skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie z art. 174 p.p.s.a. – a mianowicie naruszeniu prawa materialnego - poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego przyjętego w sprawie, który nie był sporny również w postępowaniu przed Sądem I instancji. Kwestionuje natomiast wykładnię § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009r. przyjętą przez organ i podzieloną przez Sąd I instancji, polegającą na przyjęciu, że nie jest wystarczające, dla uznania, iż cała zaliczka została rozliczona - zwrot tylko części zaliczki i brak wypowiedzenia się przez Beneficjenta co do pozostałej części zaliczki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rozliczenie zaliczki nastąpiło, gdyż w terminie określonym w umowie zwróciła część zaliczki. Użyty w ww. przepisie spójnik "lub" oznacza, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek, aby dokonać rozliczenia zaliczki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska skarżącej nie sposób podzielić, prawidłowe jest natomiast stanowisko i wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji oraz orzekający w sprawie organ.
Rozporządzenie MRR, którego § 5 ust. 1 jest przedmiotem sporu, zostało wydane na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego w porozumieniu z Ministrem Finansów, a w zakresie środków europejskich przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego - także w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rybołówstwa, określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb udzielania oraz rozliczania zaliczek, a także terminy składania wniosków o płatność oraz ich zakres, uwzględniając rodzaje beneficjentów i sposób wdrażania działań w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich.
Z kolei, zgodnie z ustępem 3 tego artykułu (będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji), w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Niewątpliwie więc konieczność naliczenia odsetek od środków przekazanych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich dotyczy kwoty "środków pozostałych do rozliczenia."
Z kolei, w § 7 ust. 1 Rozporządzenia wskazano jakie elementy powinien zawierać wniosek o płatność składany w celu rozliczenia zaliczki i są to m.in. całkowita kwota wydatków oraz wydatków kwalifikowalnych objętych wnioskiem, wysokość kwoty wnioskowanej oraz dokumentów potwierdzających poniesione wydatki kwalifikowalne objęte wnioskiem.
Mając zatem na uwadze, że zaliczka udzielona Beneficjentowi na realizację programu musi zostać rozliczona w całości należy przyznać słuszność Sądowi I instancji, że nie można dojść do przekonania, że rozliczeniem zaliczki – na równi z wnioskiem o płatność – będzie wyłącznie zwrot niewykorzystanej części zaliczki, bo taka czynność mówi tylko jakiej części zaliczki wnioskodawca nie wykorzystał, nie mówi natomiast nic na temat tego, na co i w jakich warunkach została wykorzystana pozostała kwota. Jak wynika z ww. § 7 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR część wykorzystaną zaliczki można rozliczyć tylko składając wniosek o płatność i takiego sposobu rozliczenia nie zastępuje zwrot zaliczki w niewykorzystanej części. A więc w sytuacji, gdy tylko część zaliczki została wykorzystana zgodnie z umową, dla uznania środków za rozliczone należy zarówno zwrócić niewykorzystaną część zaliczki, jak i złożyć wniosek o płatność.
Inna, taka jak chciałby skarżąca, wykładnia § 5 ust. 1 Rozporządzenia MRR prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z celem i sensem zasady dyscypliny finansów publicznych w wydatkowaniu i gospodarowaniu środkami publicznymi. Także i w tym wypadku należy uznać, że trafnie Sąd I instancji zauważył, że w przypadku, gdy wykładnia językowa jakiegoś przepisu nie prowadzi do jasnego i logicznego jego odczytania potrzebne jest sięgnięcie do innych metod wykładni. Należy zauważyć, że w praktyce sądowej stosowanie trzech wykładni prawa (językowej, systemowej i celowościowej, funkcjonalnej) przebiega na ogół równolegle. "Dopiero zastosowanie reguł wykładni językowej, osadzenie normy w kontekście systemowym oraz uwzględnienie zasadniczego celu, dla którego prawodawca wprowadził normę do systemu prawa pozwala na uzyskanie pełnego obrazu obowiązującego prawa i wynikających z niego wzorów postępowania." (por. T. Chauvin, T. Stawecki, P.Winczorek "Wstęp do prawodawstwa. " C.H.Beck, 5 wydanie, str. 247).
Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż prezentowana przez nią wykładnia ma swoje potwierdzenie w przekazywanych jej pismach Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z cytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmentów pism (Zalecenia MRR z dnia 8 października 2010 r., pismo Ministerstwa Środowiska z dnia 16 sierpnia 2010 r., interpretacja z dnia 16 sierpnia 2010 r., pismo MRR z dnia 26 marca 2013 r.) w żadnym wypadku nie wynika wniosek, że dla rozliczenia całości środków wypłaconych jako zaliczka wystarczające jest zwrócenie tylko części tych środków (niewykorzystanych) i zaniechanie w terminie złożenia wniosku o płatność, co do pozostałej części tej zaliczki.
Z tych też względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.