Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę P. w R. S.A. w C. (dalej: Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. Marszałek Województwa P. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii R. – U. dla skarżącej Spółki.
Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r. odmówił uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, z uwagi na to, że przewoźnik nie posiada uzgodnień przystankowych zlokalizowanych na terenie Gminy Miasto R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalając skargę wskazał, że przyczyną odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, która polegać ma na zmianie rozkładu jazdy kursów na obsługiwanej przez wnioskodawcę trasie, był brak przedłożenia przez Spółkę dokumentów potwierdzających dokonanie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265; dalej: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym).
W ocenie Sądu stanowisko organu zasługuje na aprobatę, gdyż przedsiębiorstwa wykonujące przewóz regularny, a które chcą korzystać z przystanków komunikacji miejskiej muszą uzgodnić z właścicielami lub zarządzającymi zasady, na jakich będą wykorzystywać tego rodzaju infrastrukturę. Sąd zauważył, że forma tego uzgodnienia nie jest określona w przepisach. Nie jest to w szczególności uzgodnienie o jakim mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), gdyż przepis ten dotyczy współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji, a art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. nakłada obowiązek uzgodnienia na stronę, a nie na organ.
W związku z tym Sąd przyjął, że forma uzgodnienia może być dowolna. Może ono w szczególności nastąpić w drodze czynności prawnej (np. umowa). Uzgodnienie musi jednak dotyczyć indywidualnego, konkretnego przypadku, gdyż potwierdzenie takiego uzgodnienia ma być dołączone do każdego konkretnego wniosku o wydanie zezwolenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że taka umowa ustalająca zasady korzystania z przystanków autobusowych na terenie Gminy Miasta R. została zawarta w dniu 24 sierpnia 2011 r. pomiędzy Spółką, a Zarządem Transportu Miejskiego w R. Jednakże umowa ta została wypowiedziana (pismo z dnia 14 lutego 2013 r.), w związku ze zmianą warunków i zasad udostępniania przystanków i korzystania z nich. Warunki te i zasady zostały określone w uchwale Rady Miasta Rzeszowa nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządcą jest Gmina Miasto R., udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (dalej uchwała nr [...]).
Brak uzgodnień przystankowych uniemożliwił w prowadzonym przez organy postępowaniu uzgodnieniowym dokonanie oceny spełnienia tego warunku. Przy czym za niezasadne Sąd uznał twierdzenia strony skarżącej, że uchwała nr [...] nie ma zastosowania do przewoźników, działających na zasadach określonych w u.t.d. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13; dalej: u.p.t.z. lub ustawa o publicznym transporcie zbiorowym). W świetle przepisów tej ustawy strona składająca skargę nie jest operatorem, jest jednakże przewoźnikiem, co wynika z art. 6 pkt 3 tej ustawy.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniosło P. w R. S.A. w C. zaskarżajac wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego tj:
- a) niewłaściwą interpretację art. 6.ust 1 pkt 3 u.p.t.z. poprzez błędne przyjęcie, iż Spółka jest przewoźnikiem w rozumieniu tego przepisu i w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta R. nr [...] ma zastosowanie do skarżącej,
- b) niewłaściwą interpretację art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. i w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, iż Spółka nie legitymowała się dokumentami potwierdzającymi dokonanie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielem lub zarządzającym tj. Zakładem Transportu Miejskiego w R. pomijając, iż w dacie złożenia wniosku o uzgodnienie zmiany zezwolenia obowiązywała umowa z dnia 24 sierpnia 2011 r. o korzystanie z przystanków i obiektów dworcowych na terenie Miasta R.,
- c) art. 22a ust 1 i 2 u.t.d., art. 79 ust 1 oraz art. 78 u.p.t.z., poprzez ich niezastosowanie dla oceny, czy zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę uzgodnienia zmiany zezwolenia w przypadku, gdy Spółka nie występowała o zmianę dotychczasowego zezwolenia ani nie ubiegała się o wydanie nowego zezwolenia a tylko wystąpiła o uzgodnienie zmiany dotychczasowego zezwolenia i gdy w dacie złożenia wniosku o uzgodnienie zmiany zezwolenia legitymowała się uzgodnieniem tj. obowiązującą umową z dnia [...] sierpnia 2011 r. pomiędzy Zarządem Transportu Miejskiego w R., a Spółką, określającą zasady korzystania z przystanków i obiektów dworcowych na terenie Gminy Miasto R. w tym korzystania z przystanku R., C., rondo, nieobjętego uchwałą nr [...];
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w R. i brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do podnoszonych zarzutów odnośnie braku podstaw do stosowania wobec Spółki uchwały Rady Miasta R. nr [...] tj. przy uwzględnieniu przepisów art. 79 ust. 1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 3 u.p.t.z.
Podnosząc te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z akt sprawy i stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca Spółka ubiegała się o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Zmiana zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu rodzi po stronie organu obowiązek jej uzgodnienia ze starostami właściwymi ze względu na przebieg linii. Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "nieistotna zmiana rozkładu jazdy" polegająca na "dodaniu oznaczenia J – kursuje w okresie wakacji" nie znosi obowiązku uzgodnienia, o którym mowa w art. 18 ust.1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca nie uzależnia obowiązku uzgodnienia zmiany zezwolenia od tego, czy zmiana rozkładu jazdy jest "istotna", czy też "nieistotna".
Zmiana zezwolenia, o którą ubiegała się skarżąca Spółka obejmowała zmianę rozkładu jazdy, a zatem stosownie do art. 24 ust.2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wymagała uzyskania decyzji w tym przedmiocie, a jej wydanie musiało być poprzedzone uzgodnieniem, o którym mowa w art. 18 ust.1 pkt 1 lit. f) tej ustawy. Uzgodnienie to wydawane jest na podstawie art. 106 k.p.a. regulującym kwestię proceduralne współdziałania organów, a podstawę materialnoprawną współdziałania stanowi powołany już art. 18 ust.1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym.
Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie określają materialnoprawnych przesłanek, na których powinien oprzeć się organ współdziałający przy wydawaniu uzgodnienia. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że organ współdziałający uprawniony jest do korzystania z tych regulacji prawnych, które odnoszą się do organu orzekającego co do istoty sprawy, a więc przepisów określających przesłanki wydania lub odmowy wydania stosownego zezwolenia lub jego zmiany.
W myśl art. 22 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi. Przepis ten reguluje nie tylko wymóg formalny istniejący w dacie złożenia wniosku, ale przede wszystkim kształtuje, wraz z innymi przepisami dotyczącymi zasad wykonywania przewozów regularnych, obowiązek posiadania takiego uzgodnienia przez cały okres funkcjonowania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Innymi słowy, w przypadku następczego braku uzgodnienia na skutek rozwiązania umowy określającej zasady korzystania z obiektów dworcowych i przystanków przestaje istnieć jedna z wymaganych prawem przesłanek uprawniających do wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Nie można bowiem wykonywać przewozów regularnych nie dysponując prawem do korzystania z przystanków określonych w rozkładzie jazdy.
Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn wyżej wskazanych nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że utrata prawa do korzystania z przystanków, która nastąpiła w toku postępowania o zmianę zezwolenia nie ma znaczenia prawnego, skoro skarżąca legitymowała się w dniu złożenia wniosku uzgodnieniem zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków dokonanym z ich zarządcą. Z tego względu za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 22 ust.1 pkt 3 oraz art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym.
Nie wymaga przy tym głębszego wywodu teza, że organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę zobligowany jest brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie podjęcia rozstrzygnięcia. Ta sama uwaga odnosi się także do organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że fakt wypowiedzenia umowy ustalającej zasady korzystania z przystanków autobusowych na terenie Gminy Miasta R. jest w sprawie bezsporny. Nie jest także kwestionowane to, że w dacie wydania skontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia skarżąca nie legitymowała się nowym (po rozwiązaniu poprzedniej umowy) uzgodnieniem zasad korzystania z przystanków na terenie Gminy Miasta R. Ta okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była wystarczającą dla uznania, że skontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie odpowiada prawu.
Istotne dla dalszych rozważań jest to, że dla wyniku sprawy wpierw administracyjnej a następnie sądowoadministracyjnej, nie mają jakiegokolwiek znaczenia przyczyny wypowiedzenia umowy przez zarządcę przystanków. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie prawne, obejmujące wymóg uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków z ich właścicielem lub zarządcą, nie pozwala na uznanie, że przyczyny odmowy uzgodnienia, o którym mowa w art. 22 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym mogą podlegać kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonania oceny legalności przesłanek rozwiązania umowy zawartej pomiędzy przewoźnikiem a właścicielem czy zarządcą przystanków.
Nie dostrzegając tego autor skargi kasacyjnej poprzez pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania istnienia przyczyn rozwiązania umowy. Wskazuje bowiem, że nie jest adresatem uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina Miasto R., udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków korzystania z tych obiektów, a właśnie z uwagi na utratę mocy uprzedniej uchwały z dnia [...] sierpnia 2011 r. i wejściem w życie tej nowej uchwały zarządca przystanków wypowiedział umowę zawartą w dniu 24 sierpnia 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega to, że Sad I instancji odniósł się do zarzutu skargi obejmującego naruszenie art. 6 ust.1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zmierzającego do podważenia stanowiska, że skarżąca jest przewoźnikiem w rozumieniu tego przepisu, a tym samym podlega przepisom nowej, wyżej powołanej uchwały Rady Miasta R., jednakże rozważania Sądu w tym zakresie, z przyczyn powyżej wskazanych, były zbędne. Z tego też powodu za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 6 ust.1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym "poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...].07.2012 r. ma zastosowanie do skarżącego". Z tej samej przyczyny nieusprawiedliwiony jest zarzut postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmujący zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu "braku podstaw do stosowania wobec skarżącego uchwały nr [...] z uwzględnieniem przepisów art. 79 ust.1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym".
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.