Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5339/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 78/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. sp. partn. w B. na bezczynność Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 5 kwietnia 2016 r. Dyrektor POW NFZ w B. ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, (1) świadczenia w zakresie opieki kardiologii, i (2) świadczenia w zakresie kardiologii – świadczenia pierwszorazowe, prowadzone w trybie konkursu ofert (kod 10-16-000032/AOS/02/1/02.1100.001.02/01) na okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2021 r. Do tego postępowania w charakterze oferenta przystąpiła strona skarżąca.

W dniu 12 maja 2016 r. komisja konkursowa działająca przy Dyrektorze POW NFZ w B. prowadząca powyższe postępowanie, rozstrzygnęła je nie dokonując wyboru żadnego świadczeniodawcy. Ogłoszenie o powyższym w dniu 12 maja 2016 r. zostało zamieszczone na stronie internetowej Oddziału.

W dniu 19 maja 2016 r. skarżąca złożyła do Oddziału Funduszu w trybie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania z dnia 12 maja 2016 r. zarzucając naruszenie art. 154 ust. 7 zd. 2 tej ustawy poprzez ogłoszenie w dniu 5 kwietnia 2016 r. i prowadzenie nowego postępowania konkursowego w sprawie zawarcia ww. umów, pomimo nierozstrzygnięcia konkursu ogłoszonego w dniu 16 października 2015 r., art. 134 ust. 1 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy – poprzez przeprowadzenie przez komisję konkursową POW NFZ w B. postępowania w sposób naruszający uczciwą konkurencję pomiędzy świadczeniodawcami.

Ponadto zarzuciła naruszenie art. 151 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez zaniechanie wskazania w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania świadczeniodawcy, który został wybrany w konkursie ofert.

W odpowiedzi na odwołanie skarżącej (pismo z dnia 19 maja 2016 r.) POW NFZ w B. pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku ze ziszczeniem się warunku w postaci rozstrzygnięcia postępowania przy jednoczesnym braku dokonania wyboru oferentów, środek odwoławczy nie przysługuje.

W dniu 8 czerwca 2016 r. strona skarżąca wezwała dyrektora POW NFZ w B. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej z dnia 12 maja 2016 r.

Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi podtrzymując stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji niedokonania wyboru świadczeniodawcy ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przewiduje odwołania.

W skardze na bezczynność organu w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania z dnia 19 maja 2016 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora POW NFZ w B., aby rozpatrzył odwołanie, stwierdzenie, że bezczynność tego organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził na wstępie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu.

Sąd I instancji powołując się na treść przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdził, że ustawa ta nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 marca 2003 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz. 493) wynika, że po przeprowadzeniu postępowania komisja wskazuje najkorzystniejszą ofertę lub oferty albo ustala, że wszystkie oferty zostały odrzucone.

W ocenie Sądu I instancji, z przepisów powoływanej ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej.

Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6 omawianej ustawy). Postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rozpoczęcia etapu postępowania administracyjnego, bowiem nie wybrano żadnego oferenta. Dlatego też stronie skarżącej w myśl treści art. 152 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej środki odwoławcze nie przysługiwały. Zarzut zaniechania wskazania w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania nazwy świadczeniodawcy, który został wybrany w konkursie ofert – jest niezasadny ponieważ ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania, zaś rozporządzenie Ministra Zdrowia z 25 marca 2003 r. dotyczy sytuacji, gdy świadczeniodawca został wybrany – co w tej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nie pozostawał w jakiejkolwiek bezczynności, tym bardziej o charakterze rażącego naruszenia prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.).

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji:

1. I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 3 § 1 i 2 pkt 8 w zw. z 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy [skargi na bezczynność] i - w zastępstwie Dyrektora POW NFZ w B. - przesądzenie o niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej w postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (kod [...]), mimo iż organ nigdy nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., lecz odwołanie pozostawił bez rozpatrzenia;
3. 2) art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. (oraz w zw. z art. 154 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) poprzez:
4. i) nieprawidłowe przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności działalności Dyrektora POW NFZ w B.: wadliwe przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 19 maja 2016 r. dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert (kod [...]), w stanie faktycznym wymuszającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i w następstwie wadliwej kontroli organu, ii) oddalenie skargi;
5. II. naruszenie prawa materialnego:
6. 1) art. 151 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez wadliwą wykładnię powołanych przepisów, skutkującą przyjęciem, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2014 r. nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tymczasem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, ustawa nie pozostawia jakiegokolwiek pola do interpretacji, ponieważ jasno i wyraźnie stanowi, że ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu ofert musi zawierać nazwę (firmę) albo imię i nazwisko oraz siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres świadczeniodawcy, który został wybrany;
7. 2) art. 152 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że stronie (świadczeniodawcy) nie przysługuje środek odwoławczy od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w przypadku, gdy komisja konkursowa oddziału wojewódzkiego Funduszu ogłosi, że nie dokonała wyboru żadnego świadczeniodawcy - tymczasem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, ważne racje systemowe (relacja odnośnie do treści przepisu art. 150 ust. 1, art. 151 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) przemawiają za odstąpieniem od literalnego rozumienia powołanej normy [art. 152 ust. 2 pkt 2] i nakazują stosować ją wyłącznie do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie rokowań i tylko w przypadku, gdy rokowania zakończą się fiaskiem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem działania Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. podjętego w odniesieniu do złożonego przez stronę skarżącą w trybie art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym to postępowaniu nie dokonano wyboru oferty żadnego świadczeniodawcy stwierdził, że organ NFZ nie rozpatrując tego odwołania nie pozostawał w bezczynności, co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność tego organu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uwzględniając istotę unormowań zawartych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wynikające z nich konsekwencje prawne, w niespornych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do rozpatrzenia przez organ NFZ jej odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 1 tej ustawy uznać należało zdaniem Sądu I instancji za nieusprawiedliwione, albowiem organ ten nie miał obowiązku podjęcia działań prawnych, których oczekiwała strona skarżąca.

Zmierzające do podważenia zgodność z prawem tego stanowiska zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie są zasadne.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że jakkolwiek faktem jest, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma (precyzyjne) zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej.

W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany. Z tego punktu wiedzenia, istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności, jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, za uzasadniony uznać należy wniosek, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 57/13; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116).

Odnosząc znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających do okoliczności stanu faktycznego oraz stanu prawnego rozpatrywanej sprawy, odpowiednio podnieść należy, że - jak powyżej już to akcentowano - z niekwestionowanego przez stronę skarżącą stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie bezspornie wynika, że w ogłoszonym w dniu 5 kwietnia 2016 r. postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie dokonano wyboru oferty żadnego świadczeniodawcy, co jasno i wyraźnie wynika z treści rozstrzygnięcia komisji konkursowej zawartego w ogłoszeniu z dnia 12 maja 2016 r. informującym o sposobie rozstrzygnięcia wymienionego postępowania konkursowego, a ponadto, że - jak wyraźnie stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co należy podkreślić - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, z tym zastrzeżeniem zawartym w ust. 2 art. 152 tej ustawy, że wymienione środki odwoławcze nie przysługują jednak na: 1) wybór trybu postępowania;

1. 2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy;
2. 3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Uwzględniając powyższe - w tym również odwołując się do charakteru oraz istoty postępowania administracyjnego inicjowanego w trybie określonym w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego przedmiotem, jako postępowania kontrolnego, jest kontrola rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem, z oczywistych wręcz względów wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy) polegającego na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. w tej mierze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12, a także wyrok z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1735/12, kształtujące jednolite podejście tego Sądu do omawianej kwestii - por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn, akt II GSK 2167/15) - za uzasadniony uznać należy wniosek, że konsekwencją zakończenia postępowania konkursowego ogłoszonego w dniu 5 kwietnia 2016 r. we wskazany powyżej sposób, a mianowicie poprzez niedokonanie wyboru świadczeniodawcy, był brak przysługiwania stronie środka odwoławczego od tego rodzaju rozstrzygnięcia i tym samym brak prawnej możliwości skutecznego zainicjowania przez nią postępowania administracyjnego w sprawie kontroli przez uprawniony organ tego rodzaju (negatywnego) rozstrzygnięcia, co miało ten skutek, że w sytuacji gdy strona skarżąca wystąpiła z odwołaniem, który to środek prawny z mocy ustawy jej jednak nie przysługiwał, to organ ten nie miał prawnego obowiązku podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia odwołania dotyczącego wymienionego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, co oznacza, że nie pozostawał on również w bezczynności nie wydając decyzji, o której mowa w ust. 3 art. 154 przywołanej ustawy.

Sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie nie skutkowała więc aktualizacją prawnego obowiązku działania organu, skoro w postępowaniu konkursowym nie dokonano wyboru świadczeniodawcy, a od tego rodzaju rozstrzygnięcia stronie nie przysługiwał środek odwoławczy.

W związku z powyższym, za uzasadnione uznać należy więc stanowisko Sądu I instancji o braku pozostawania przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Brak jest więc podstaw, aby zasadnie można było zarzucić Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej), albowiem wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd ten prawidłowo zrekonstruował istotę sporu prawnego oraz granice sprawy, w której orzekał, których to granic, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, również nie naruszył.

Podkreślając w tym kontekście znaczenie konsekwencji wynikających z obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie, za nieskuteczny, a tym samym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 k.p.a. (pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej).

Uwzględniając istotę, charakter oraz przedmiot kontrolnego postępowania administracyjnego inicjowanego w trybie określonym w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - o czym również powyżej już była mowa - podnieść należy, że właśnie ze względu na tryb inicjowania wymienionego postępowania, co następuje poprzez wniesienie "odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania", w rozpatrywanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przywołanego przepisu k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiła to strona skarżąca. Skoro omawiane kontrolne postępowanie administracyjne jest inicjowane - co należy podkreślić - poprzez wniesienie do uprawnionego organu środka prawnego w postaci odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), to ocena skuteczności oraz dopuszczalności jego wniesienia nie mogła być dokonywana - mimo, że ustawodawca środek ten nazwał odwołaniem - na podstawie przesłanek określonych w art. 134 k.p.a., który to przepis reguluje tzw. fazę wstępną postępowania przed organem odwoławczym w toku postępowania instancyjnego w administracji.

Tym samym, wymieniony przepis z oczywistych wręcz względów nie mógł stanowić normatywnego wzorca oceny prawidłowości zachowania organu administracji odnośnie do sposobu potraktowania odwołania strony dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego we wskazany powyżej sposób oraz oceny stanowiska Sądu I instancji kontrolującego zgodność z prawem działania organu w tej kwestii.

Przepis, naruszenie którego zarzuca strona skarżąca nie mógł być więc w rozpatrywanej sprawie uznany za adekwatny wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, którego to wzorca ewentualnie poszukiwać należałoby na gruncie innych regulacji k.p.a., a konsekwencją zasady dyspozycyjności wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a. jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony, ani też zobowiązany do zastępowania i wyręczania strony we wskazywaniu ewentualnych wadliwości zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu administracyjnego I instancji.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzuty z pkt II. ppkt 1) i ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej.

Uwzględniając wszystkie dotychczas przedstawione argumenty i uwagi nie sposób zasadnie upatrywać braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, którym oddalono skargę strony na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia odwołania dotyczącego (negatywnego - bo bez dokonania wyboru świadczeniodawcy) rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodów wskazywanych przez stronę skarżącą w zarzucie zawartym w pkt II. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej.

Jakkolwiek bowiem z ust. 4 art. 151 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że ogłoszenia, o których mowa w ust. 2 i 3 - mianowicie odpowiednio, ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu ofert oraz ogłoszenie o rozstrzygnięciu rokowań - zawierają nazwę (firmę) albo imię i nazwisko oraz siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres świadczeniodawcy, który został wybrany, to jednak wobec tego, że na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca wprost i wyraźnie stanowi o "świadczeniodawcy, który został wybrany", a w art. 152 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przewidział on jednocześnie sytuację niedokonania wyboru świadczeniodawcy w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i to bez względu na to, czy prowadzone było ono trybie konkursu ofert, czy też w trybie rokowań - brak jest bowiem w tym względzie jakiegokolwiek zastrzeżenia ze strony prawodawcy, co niezasadnym czyni również zarzut błędnej wykładni tego przepisu przywołanej ustawy, który podniesiony został w pkt II. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej - za oczywiste i logiczne uznać należy to, że obowiązek opublikowania ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania o treści wskazanej w art. 151 ust. 4 ustawy może się zaktualizować jedynie w sytuacji dokonania wyboru świadczeniodawcy.

Ma to bowiem określone znaczenie prawne niosące za sobą istotne konsekwencje prawne, podczas gdy publikowanie danych oferentów w sytuacji zakończenia postępowania w sposób polegający na niedokonaniu wyboru świadczeniodawcy niczemu nie służy.

Niezależnie od powyższego podnieść należy również, że zważywszy na okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy oraz treść art. 152 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przepisy prawa, których naruszenie zarzuca strona skarżąca na gruncie zarzutu z pkt II. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej pozostają bez jakiegokolwiek związku z istotą spornej w sprawie kwestii, która w relacji do treści żądania skargi adresowanej do sądu administracyjnego I instancji wiązała się z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do po pierwsze, istnienia normatywnego źródła obowiązku Dyrektora Podlaskiego Oddziału NFZ do podjęcia prawnych działań w sprawie odwołania strony skarżącej dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym nie dokonano wyboru świadczeniodawcy oraz po drugie, odnośnie do treści tego obowiązku.

Przepisy prawa, których naruszenie zarzuca strona skarżąca w omawianym zarzucie kasacyjnym, zważywszy na ich treść, nie są jednak w ogóle przydatne w procesie rekonstrukcji źródła oraz treści wymienionego obowiązku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 11