Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z następującym uzasadnieniem.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury orzekł o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami P. K. (dalej: skarżący) kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 10 miesięcy.
Skarżący w dniu [...] marca 2011 r. - wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - wniósł o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił przywrócenia terminu.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ww. decyzja z dnia [...] listopada została wysłana na adres, którym skarżący posługiwał się w toku postępowania wyjaśniającego, tj.: M. N. ul. M. [...], [...]-[...] W. Termin pozostawienia przesyłki w Urzędzie Pocztowym W. [...] upłynął w dniu 17 grudnia 2010 r. Do tego czasu adresat nie podjął awizowanej przesyłki, wobec czego wróciła ona do organu ze stosowną adnotacją. W związku z powyższym organ uznał, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji z dniem 17 grudnia 2010 r.
Minister Infrastruktury wyjaśnił też, że skarżący w złożonym 10 marca 2011 r. wniosku o przywrócenie terminu podniósł, że informację o wydaniu decyzji w przedmiocie zastosowania wobec niego kary dyscyplinarnej powziął w dniu 3 marca 2011 r. Twierdził, że decyzji tej wcześniej nie odebrał, bowiem Poczta Polska nie "przekierowała" korespondencji na nowy adres, pod którym prowadzona jest działalność gospodarcza skarżącego.
Organ stwierdził, że Poczta Polska wyjaśniła - w odpowiedzi na pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. - że zgłoszone przez skarżącego żądanie dosyłania przesyłek i przekazów pocztowych nie obejmuje przesyłek nadanych na zasadach specjalnych w postępowaniu administracyjnym. Ponadto załączona kserokopia żądania wskazuje na jego ważność przez okres trzech miesięcy od dnia zgłoszenia, tj. od 8 czerwca 2009 r. Urząd Pocztowy W. [...], odpowiedzialny za doręczenie korespondencji pod wskazanym na przesyłce adresem, nie stwierdził zgłoszenia przedłużenia terminu jego obowiązywania żądania dosyłania przesyłek.
W związku z powyższym Minister Infrastruktury uznał, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie nastąpiło bez winy zainteresowanego, co w konsekwencji prowadzi do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę na powyższe postanowienie, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że przywrócenie uchybionego terminu jest uwarunkowane spełnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), tj. strona musi: 1) wnieść prośbę o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu;
- 2) uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz 3) dopełnić czynności, dla której określony był termin, jednocześnie z wniesieniem prośby.
W odniesieniu do przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, Sąd I instancji wywiódł, że przesłanka ta winna być oceniana w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy zachodzi zatem w sytuacjach niezależnych od zainteresowanego, w których nie miał on wpływu na zdarzenia, określane często jako losowe. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć zatem wówczas, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych.
Sąd I instancji uznał, że przywrócenie terminu nie jest możliwe w sytuacji, gdy strona dopuściła się choćby jednego lekkiego niedbalstwa. Ocena spełnienia omawianej przesłanki winna też uwzględniać wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, przy rozważeniu nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie czynności w terminie, ale i okoliczności świadczących o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu dotrzymaniu terminu.
Według WSA z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - pomimo jego lakonicznej treści - można wywieść, iż Minister Infrastruktury odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ uznał, że nie uprawdopodobnił on braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu, wina strony wynika z faktu, że nie zawiadomiła ona organu administracji publicznej o zmianie swojego adresu, a żądanie dosyłania przesyłek i przekazów pocztowych (złożone w dniu 8 czerwca 2009 r.), które miało spowodować, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. powinna być przesłana na inny adres niż wskazany przez nadawcę, obejmowało okres maksymalnie 3 miesięcy.
Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował domniemanie skutecznego doręczenia pisma stronie. Sąd stwierdził, że skarżący został pouczony o treści art. 41 k.p.a. W myśl tego przepisu w toku postępowania, strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). Pomimo pouczenia skarżący obowiązku tego nie dopełnił.
W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez skarżącego, że składając żądanie dosyłania przesyłek na Poczcie Polskiej działał przez pełnomocnika i nie miał świadomości ważności takiego żądania jedynie przez 3 miesiące, nie może usprawiedliwić działań skarżącego i prowadzić w konsekwencji do przyjęcia, że nie złożył on wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie bez swej winy.
P. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi podczas, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, przy przyjęciu, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w żądaniu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. podczas, gdy skarżący uchybił terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez swojej winy, co uprawdopodobnił w toku postępowania przed organami administracji;
- 2. jedynie z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zgłoszenie Poczcie Polskiej żądania dosyłania przesyłek przez pełnomocnika skarżącego i zaniechanie tej czynności przez operatora publicznego po upływie 3 miesięcy, o czym skarżący nie wiedział, nie mieści się w pojęciu uprawdopodobnienia uchybienia terminowi do dokonania czynności procesowej bez winy zainteresowanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie wskazano, że czynności zawiadomienia dokonał pełnomocnik skarżącego, zaś sam skarżący nie wiedział o czasowym ograniczeniu żądania dosyłania przesyłek. W ocenie skarżącego, uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło bez jego winy, a twierdzenie organów administracji o niedochowaniu należytej staranności jest błędne. Z regulacji określonych w art. 41 § 1 i art. 58 § 1 k.p.a. nie można wyprowadzić twierdzenia, że w każdym przypadku zaniechanie powiadomienia o zmianie adresu prowadzić będzie do oddalenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym.
Nadto - zdaniem skarżącego – "prowadzenie działalności gospodarczej, jakkolwiek obarczone ryzykiem nie może prowadzić do absurdalnej sytuacji, w której skarżący winien powiadomić wszystkie podmioty procesowe oraz kontrahentów o zmianie adresu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz w świetle zarzutów postawionych Sądowi I instancji - w ramach wiążących podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) - istota sporu dotyczy oceny czy w niespornych okolicznościach sprawy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. o zastosowaniu wobec niego kary dyscyplinarnej.
W konsekwencji w pierwszym rzędzie odnieść należy się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. – mimo iż zarzut ten postawiono "jedynie z ostrożności procesowej".
Zgodnie z powolanym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
W pełni zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ocena spełnienia określonej tym przepisem przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieni terminu winna uwzględniać obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Trafne jest stanowisko, że brak winy zachodzi w sytuacjach niezależnych od zainteresowanego, gdy nie miał on wpływu na zdarzenia, określane często jako losowe, gdy nie był w stanie przeszkody pokonać przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych. Tym samym przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy zainteresowany dopuści się choćby jednego lekkiego niedbalstwa w dochowaniu terminu, o przywrócenie którego wnosi.
Podkreślenia wymaga, że przedstawiona wykładnia art. 58 § 1 k.p.a. kwestionowana skargą kasacyjną nie jest. Poza sporem jest także, że skarżący w toku postępowania nie zawiadomił organu o zmianie swego adresu, ograniczył się - działając przez pełnomocnika - do skierowania do Poczty Polskiej żądanie dosyłania przesyłek i przekazów pocztowych, na nowy adres. Skarżący nie kwestionuje nadto, że żądanie to - złożone 8 czerwca 2009 r. - obejmowało okres 3 miesięcy. Nie jest w końcu podważane doręczenie decyzji z [...] listopada 2010 r. w sposób "zastępczy" (w rozumieniu art. 44 § 1 i 2 k.p.a.) z dniem 17 grudnia 2009 r.
W tym stanie rzeczy nietrafny jest zarzut błędnego przyjęcia, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w żądaniu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r.
Poza sporem termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy biegnie od dnia doręczenia stronie decyzji. Uznać należy, że wprowadzony w art. 41 § 1 k.p.a. wymóg zawiadomienia organu w toku postępowania o zmianie adresu ma na celu m.in. umożliwienia rzeczywistego (a nie "zastępczego") doręczenia stronie podjętych przez stronę rozstrzygnięć. Uchybienie zaś temu obowiązkowi oznacza, że w sytuacji, gdy powodem uchybienia terminu jest faktyczny brak wiedzy o wydaniu decyzji - a to wskutek przyjęcia fikcji jej doręczenia, w zgodzie z regulacją art. 44 § 1 i 2 k.p.a. - nie ma podstaw by przyjąć, że zainteresowany przywróceniem terminu dochował staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o własne interesy. Brak usprawiedliwionych przyczyn, dla których strona z naruszeniem art. 41 § 1 k.p.a. nie informuje organu o zmianie adresu wskazuje zaś, że nie można mówić o zaistnieniu przeszkody, której zainteresowany nie mógł uniknąć.
Zgodzić wprawdzie należy się za skarżącym, że wprowadzenie przepisem art. 41 § 1 k.p.a. wymogu zawiadomienia organu o zmianie adresu - pod rygorem doręczania pism pod dotychczasowym adresem (art. 41 § 2) - co do zasady nie wyklucza możliwości przywrócenia terminu.
Nie można jednak przychylić się do stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, że kwestia winy w uchybieniu terminu w ogóle nie może być oceniana w świetle braku zawiadomienia o zmianie adresu. Istotny jest powód naruszenia tegoż obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie skarżący uchybienie obowiązkowi z art. 41 § 1 k.p.a. - co rzutowało na uchybienie terminu do wniesienia o ponowne rozpoznanie sprawy - uzasadniał faktem zwrócenia się do Poczty Polskiej z żądaniem przekazywania przesyłek na nowy adres. Jak można wnosić z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący sprzeciwiał się założeniu, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej istnieje obowiązek zawiadamiania wszystkich podmiotów procesowych oraz kontrahentów o zmianie adresu.
Odnosząc się do powyższego przede wszystkim należy wskazać, że art. 41 § 1 k.p.a. stanowi jedynie o obowiązku zawiadamiania organu w toku postępowania administracyjnego i to pod jednoznacznym rygorem doręczania pism pod dotychczasowy adres ze skutkiem prawnym, o czym skarżącego niespornie poinformowano.
W rozpoznawanej sprawie nie można też pominąć faktu, że naruszenie obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu nastąpiło w postępowaniu o zastosowaniu wobec skarżącego – jako pośrednika w obrocie nieruchomościami - kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej. Miernik staranności, jakiej winien dołożyć skarżący, winien być zatem adekwatny do powagi sprawy i zawodowego charakteru prowadzonej przez niego działalności.
Istotne jest i to, że żądanie przekazywania przez Pocztę Polską przesyłek pod nowy adres było ograniczone w czasie. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, że o powyższym skarżący - jak twierdzi - nie wiedział, gdyż działał przez pełnomocnika. Przychylić bowiem należy się do stanowiska, że co do zasady stronę obciąża ryzyko niestarannego zachowania ustanowionego przez nią pełnomocnika.
W tej sytuacji - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie miał podstaw by zarzucić organowi wadliwe stwierdzenie, że zainteresowany nie wykazał aby uchybił terminowi bez swej winy, lecz wskutek przeszkody, której nie mógł uniknąć przy dołożeniu należytej staranności. Przywrócenie terminu niewątpliwie ma charakter wyjątkowy i tym samym nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
W świetle dotychczas czynionych rozważań wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie popiera też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z 58 § 1 k.p.a.
Art.151 p.p.s.a. stanowi bowiem, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro jednak – jak wyżej wywiedziono – Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Art. 151 p.p.s.a. zastosowany został zatem prawidłowo.
Ponieważ omówiony wyżej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. powiązano także z naruszeniem art. 1 § 1 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd I instancji mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba też, że ewentualnie wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem.
Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może zaś polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Powołany przepis nie może zostać natomiast naruszony przez ewentualnie wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I GSK 868/10).
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.