Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2002 r. do lutego 2012 r. w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia []... czerwca 2013 r.; w punkcie 2/ stwierdził, że decyzje wymienione w punkcie 1/ nie mogą być wykonane w całości.
I
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2013 r. odmawiającą K. H. (dalej powoływanej jako Skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/2002-2/2012 w łącznej kwocie 35.147,49 zł.
Rozpatrując wniosek Skarżącej o umorzenie należności Prezes ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.).
Organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że egzekucja należności z tytułu składek nie była dotychczas prowadzona. Skarżąca otrzymuje zaś świadczenie emerytalne w wysokości 996,55 zł brutto oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 203,50 zł, z którego można skutecznie prowadzić postępowanie egzekucyjne. Ponadto wskazał, że przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych przewidują ochronę części świadczenia ze względu na zabezpieczenie niezbędnych środków na utrzymanie osoby zobowiązanej i jej rodziny. Prezes ZUS dokonał też analizy § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Dz. U. nr 141, poz. 1365). Podkreślił jednak, że odstąpienie od realizacji obowiązku zapłaty należności ma charakter zupełnie wyjątkowy. Wskazał, że organ musi mieć podstawy by przypuszczać, że zapłata należności spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny.
Organ przyjął, że uwzględniając osiągane przez Skarżącą dochody nie można przyjąć, że brak jest po jej stronie obiektywnych możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS. Stwierdził, że z uwagi na wysokość zobowiązań z tytułu składek brak jest możliwości dokonania jednorazowej wpłaty na poczet tych należności, istnieje jednak możliwość uregulowania zadłużenia w mniejszych kwotach i w dłuższym czasie, na przykład w odpowiednio dopasowanym układzie ratalnym.
Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku. Podniosła, że decyzja Prezesa ZUS nie uwzględnia jej sytuacji zdrowotnej, majątkowej i rodzinnej. Wskazała m.in., że od 17 września 1974 r. przebywała na rencie chorobowej, a od 1 stycznia 2006 r. przeszła na emeryturę.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą sądowa kontrola legalności tzw. decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w należycie zebranym i ocenionym materiale dowodowym (art. 7, art. 77 k.p.a.) oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (art. 80 k.p.a.).
WSA w Białymstoku analizując przeprowadzone przez organ administracyjny postępowanie wskazał, że dokonując oceny zebranych w sprawie dowodów organ prawidłowo uznał, że w omawianej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust.1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - jednak takich wniosków nie można wyciągnąć, jeżeli chodzi o ocenę wystąpienia przesłanek umorzenia należności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał zawężającej wykładni treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. ograniczając się do wskazania, że zdaniem organu nie wystąpiła żadna z wymienionych w § 3 rozporządzenia przesłanek przemawiająca za umorzeniem zaległości. WSA w Białymstoku podkreślił, iż organ przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.
Sąd wskazał, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywnioskować, że organ dokonał pobieżnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ogólnikowo wskazując, że skoro Skarżąca posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, prowadzona przez nią działalność nie została zlikwidowana, a tylko zawieszona, co wskazuje na zamiar jej kontynuowania, Skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli to brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 cyt. rozporządzenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie dokonał szczegółowej analizy przesłanek warunkujących możliwość uzyskania ulgi w postaci umorzenia zaległych należności, w szczególności nie zestawił (nie porównał) uzyskiwanych przez Skarżącą dochodów z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, a więc nie ustalił, czy spłata zaległości pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej. W sytuacji, gdy organ ustalił, że Skarżąca uzyskuje dochód z emerytury i dodatku pielęgnacyjnego w wysokości ok. 1000 zł, w kontekście też jej sytuacji osobistej poważne zastrzeżenia budzi też stwierdzenie organu, że posiada ona możliwość spłaty należności wobec ZUS w systemie ratalnym.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ zaskarżył orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- - art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej "kpa") poprzez uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji ZUS-u z dnia [...] sierpnia 2013 r., i poprzedzającej jej wydanie decyzji ZUS-u z dnia [...] czerwca 2013 r., oraz bezzasadne przyjęcie, iż organ naruszył przepisy procedury administracyjnej poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów a także braku określenia elementów jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy skutkującą bezzasadnym przyjęciem przez WSA, iż została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów oraz organ nie dokonał szczegółowiej analizy przesłanek warunkujących możliwość uzyskania ulgi w postaci umorzenia zaległych należności, w szczególności nie zestawił (nie porównał) uzyskiwanych przez Skarżącą dochodów z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz, iż budzi zastrzeżenie twierdzenie ZUS-u, w oparciu o ustalony dochód Skarżącej w wysokości ok. 1000,00 zł, iż ma ona możliwość spłaty zaległości w systemie ratalnym, podczas gdyż zdaniem ZUS-u ustalony w sprawie stan faktyczny na podstawie prawidłowo zebranych i ocenionych dowodów oraz wyciągniętych wniosków wskazuje, przesłanki takie jak sytuacja finansowa, rodzinna oraz zdrowotna Skarżącej została uwzględniona oraz istnieje możliwość spłaty przez Skarżącą zadłużenia wobec ZUS-u w układzie ratalnym;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez brak wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku uchylenia w całości decyzji ZUS-u z dnia [...] sierpnia 2013 r., choć WSA stwierdził, iż w omawianej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej "ustawą o sus"), brak wskazania podstawy prawnej oraz niezrozumiałe rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia przez WSA decyzji "pierwszoinstancyjnej" ZUS-u z dnia 14 czerwca 2013 r.; zawarcie przez WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnych, lakonicznych wskazań co do dalszego postępowania ograniczających się do zalecenia uwzględnienia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przesłanek uzasadniających umorzenie należności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.), WSA nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia naruszonej przez organ, a także samodzielnym ustaleniu przez WSA stanu faktycznego sprawy, tj. dokonaniu nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej jak też przyjęciu, iż organem wydającym zaskarżoną decyzję (oraz poprzedzającą jej wydanie) jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych i braku wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji takiego stanowiska, co uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. organ zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;
- - błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 ustawy o sus poprzez przyjęcie, iż organem administracyjnym wydającym skarżoną decyzję z dnia 21 sierpnia 2013 r. (oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia 14 czerwca 2013 r.) trybie przewidzianym w w/w przepisie jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych;
- - błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 1), pkt 20, pkt 3) w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż organ dokonał zawężającej wykładni treści § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia ograniczając się do wskazania, że zdaniem organu nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych § 3, podczas gdy zdaniem ZUS zarówno wykładnia w/w przepisu § 3 ust. 1 pkt 1,2,3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jak również jego zastosowanie przez ZUS, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, jest właściwe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo ustosunkował się do postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. H. wniosła o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało uznać za zasadne.
Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, na co wskazuje przepis art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 83 ust. 1, ust. 2, ust. 4-7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organem administracyjnym wydającym zaskarżoną decyzję jest Prezes ZUS a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż organem który wydał zaskarżoną decyzję jest Prezes ZUS a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych. WSA w Białymstoku tak w komparycji wyroku jak i w jego uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa ZUS – mimo iż prawidłowo, zgodnie z unormowaniami wynikającymi z przepisu art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, organem który wydał decyzję w niniejszej sprawie jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Z przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s organem wydającym decyzję w trybie tego przepisu jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie Prezes ZUS. Użyty w tym przepisie zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy" zawiera bowiem jedynie wskazanie na podmiot do którego należy zaadresować wniosek, a nie wskazuje organu właściwego do wydania decyzji.
Naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia wynika, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ administracyjny rozpatrując wniosek Skarżącej o umorzenie należności prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie oraz uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności.
W ocenie Sąd pierwszej instancji organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał zawężającej wykładni treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ograniczając się do wskazania, że nie wystąpiła żadna z wymienionych w § 3 rozporządzenia przesłanek przemawiająca za umorzeniem zaległości czym przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał również, że organ nie dokonał szczegółowej analizy przesłanek warunkujących możliwość uzyskania ulgi w postaci umorzenia zaległych należności, w szczególności nie zestawił (nie porównał) uzyskiwanych przez Skarżącą dochodów z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, a więc nie ustalił, czy spłata zaległości pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej.
Należy wskazać, iż z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – zobowiązującego, gdy chodzi o zawarte w nim wytyczne treściowe, do określenia szczegółowych zasad umarzania, z uwzględnianiem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych - wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zgodnie z tym przepisem, może to nastąpić w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że to na zobowiązanym z tytułu składek spoczywa ciężar prezentacji dowodów. W orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne, to znaczy, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1737/12, LEX nr 1450673).
Zasadny jest zarzut, iż Sąd pierwszej instancji wadliwi przyjął, że organ naruszył § 3 ust. 1 rozporządzenia dokonując zawężającej wykładni tego przepisu. Zarzut jest zasadny albowiem organ nie dokonał zawężającej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie przyjął, że podstawą umorzenia mogą być jedynie przykładowo wymienione okoliczności w tym przepisie a ograniczył się do wyjaśnienia i oceny okoliczności wymienionych w tym przepisie ponieważ tylko na te okoliczności powołała się skarżąca.
Nie było więc żadnych podstaw do przyjęcia, że organ naruszył § 3 ust. 1 rozporządzenia przez to, że dokonał zawężającej wykładni tego przepisu. W związku z tym zasadny jest zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił prawidłowo na czym polegało naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., skoro Skarżąca nie wskazała innych okoliczności które mogłyby być powodem umorzenia.
Problem w sprawie sprowadzał się do oceny czy zachodziła którakolwiek z przesłanek wymienionych przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a w tym zakresie zaś Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny albowiem z jednej strony przyjął, że żadna z przesłanek wynikających z § 3 ust 1 nie występuje ale równocześnie niewyjaśnienie sprawy upatruje w sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej.
Z tego powodu sprawa wymaga ponownego rozpoznania i dokonania oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, z uwzględnieniem okoliczności podniesionych przez stronę w postępowaniu przed organem i ich oceny przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny z wyżej wymienionych względów uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, na podstawie art. 185 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.