Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r. o sygn. IV SA/Wa 1433/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. K. na decyzje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.
Sąd I instancji przyjął, że wymierzenie kary było uzasadnione, skoro naruszony został zakaz połowu dorsza określony w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. W połowach tych uczestniczył także skarżący, będąc kapitanem statku jednostki rybackiej [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, podczas rejsów połowowych zakończonych w porcie Jastarnia w dniach: 29 października 2007 r., 26 września 2007 r., 22 października 2007 r., 18 września 2007 r., 22 września 2007 r., 4 października 2007 r., 16 października 2007 r., 2 października 2007 r., 25 września 2007 r., 24 września 2007 r., 27 października 2007 r. W trakcie ww. rejsów prowadził ukierunkowane połowy dorsza, uzyskując połowy odpowiednio o masie: 210 kg dorszy w relacji pełnej, 410 kg dorszy w relacji pełnej, 440 kg dorszy w relacji pełnej, 1500 kg dorszy w relacji pełnej, 1950 kg dorszy w relacji pełnej, 235 kg dorszy w relacji pełnej, 1170 kg dorszy w relacji pełnej, 1135 kg dorszy w relacji pełnej, 760 kg dorszy w relacji pełnej, 1060 kg dorszy w relacji pełnej, 800 kg dorszy w relacji pełnej.
Połowy te wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.) Za działania te zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości po 10.000 zł oraz w jednym przypadku 11.000 zł. Chodzi o trzykrotnie przekroczenie ilości zgłoszonych przez Polskę i jej przyznanych, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że ustanowiony zakaz doprowadził do uszczuplenia jego praw nabytych bądź też pozostaje w sprzeczności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją, a więc specjalnym zezwoleniem połowowym. Wynika to z obowiązującego porządku prawnego, przy czym pierwszeństwo mają przepisy unijne.
Sad przyjął, że brak jest podstaw do przyjęcia niedostatecznego ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Chodzi o prowadzenie połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Ustalenia te w ocenie Sądu zostały dokonane przez właściwy podmiot, to jest Komisję Europejską na podstawie kontroli w zakresie raportowanych danych. Wysokość kary opiera się o prawidłowo powołane przepisy, to jest art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. z 2004 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.) i § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. z 2005 r. Nr 76, poz. 671).
W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z uwagi na brak podstaw do przyjęcia zaistnienia wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Nie zachodziły też podstawy do wymierzenia jednej sankcji za prowadzenie połowów, skoro połowy ryb oznaczają czynności związane z wydobywaniem ryb i organizmów morskich w postaci wydobytej masy w trakcie poszczególnych rejsów połowowych. Wymierzona kara jest adekwatna do podmiotu, który dopuścił się naruszeń prawa. Kara została wymierzona w dolnej granicy zagrożenia. W jednym tylko przypadku zwiększona z uwagi na większe korzyści ekonomiczne w związku z połowem wykonywanym w dniu 22 września 2007 r. Złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia przepisy nie przewidują. Oznacza to, że sytuacja majątkowa nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie.
Nie dopatrzył się Sąd naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten nie znalazł zastosowania z uwagi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta nie ogranicza zakazu wynikającego z postępowania przed Sądem I instancji. Część rejsów połowowych nie została objęta decyzjami kasatoryjnymi, zarzut naruszenia tego przepisu jest bezprzedmiotowy.
Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego skarga została oddalona.
W skardze kasacyjnej F. K. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.) oraz art. 1 tego rozporządzenia; § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. z 2005 r. Nr 76, poz. 671); art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz.
UE.358 z dnia 31 grudnia 2002 r.); art. 5, 34 pkt 4, 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie. Naruszenie zaś przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 7, 16 § 1, 77 § 1, 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 181, poz. 1524 ze zm.). Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii biegłej prof. I. Dunin-Kwinty, pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. i pytania P-5184/2010/PL deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka i odpowiedzi udzielonej przez Komisarz Marię Damanaki w imieniu Komisji Europejskiej na okoliczność braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r.
W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zgromadziły żadnych dowodów na okoliczność wyczerpania limitu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., odwołały się jedynie do motywów wyrażonych w art. 1 oraz preambule do rozporządzenia Komisji 804/2007. Skarżący podkreślił, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Komisji 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., bowiem w rozporządzeniu MRiRW w sprawie kar funkcjonują zarówno przepisy przewidujące kary za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowu tych gatunków, jak również za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
W ocenie skarżącego żaden akt prawny, w tym rozporządzenie Komisji 804/2007, nie może być traktowany jako dowód w sprawie, zwłaszcza w postępowaniu o charakterze penalnym, a tym samym problemu przełowienia nie można uznać za rzetelnie zbadany i wyjaśniony. Faktem notoryjnym w niniejszej sprawie nie jest zatem fakt przełowienia, ale brak wyjaśnienia przez Komisję Europejską metodologii zastosowanej do badania ewentualnego przełowienia (w tym marginesu błędu), w związku z czym organy były zobowiązane do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana. Zdaniem skarżącego, organ, który wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, dopuścił się naruszenia określonej w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej nakazującej organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Skarżący wskazał ponadto, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia, w związku z czym sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu wbrew zakazowi reformationis in peius wyrażonym w art. 138 k.p.a.
Skarżący podniósł, że rozporządzenie Komisji 804/2007 nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż doszło do "wyczerpania ogólnej kwoty połowowej", będącego przesłanką nałożenia kary w myśl § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW w sprawie kar. Rozporządzenie Komisji nr 804/2007 w art. 1 stanowi bowiem, "że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.". Zdaniem skarżącego ze sformułowania "uznaje się" nie wynika jednoznacznie, że nastąpiło jakiekolwiek wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej, a jedynie, że uznano tę kwotę za wyczerpaną.
Ponadto, literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że wyczerpana została część, a nie całość kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. Rozporządzenie Komisji 804/2007 odnosi się tylko do obszaru tzw. "stada wschodniego", czyli akwenu Morza Bałtyckiego oznaczonego jako akwen WE nr 25-32, natomiast "ogólna kwota połowowa" dotyczy całości przyznanych Polsce limitów połowowych, tj. zarówno podobszarów 25-32, jak również podobszarów 22-24 (tj. obszaru "stada zachodniego"). W związku z powyższym fakt braku wstrzymania połowów dorszy w podobszarach 22-24 czy to przez stronę polską, czy też przez Komisję, a co za tym idzie fakt kontynuowania połowów po wydaniu rozporządzenia Komisji 804/2007 dowodzi, iż ogólna kwota połowowa dorszy przyznana Polsce na 2007 r. – razem na podobszary 22-24 i 25-32 nie była wyczerpana w okresie, w którym polskie statki rybackie prowadziły połowy tych ryb, w związku z czym nie ma podstaw prawnych do nakładania kar na podstawie przepisów § 2 pkt 22, § 3 pkt 20 i § 4 pkt 21 rozporządzenia o karach.
Zdaniem skarżącego fakt niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej z dniem 9 lipca 2007 r. potwierdza administracja rybacka, która mimo upływu trzech lat nie wszczęła dotychczas żadnego postępowania karno-administracyjnego wobec statków rybackich prowadzących połowy dorsza w podobszarach 22-24 do samego tego roku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Minister wskazał, że zakaz połowów dorsza na Morzu Bałtyckim ustanowiony przez Komisję rozporządzeniem 804/2007 został wprowadzony po przeprowadzeniu przez Komisję Europejską w pierwszej połowie 2007 r. czterech kontroli, z których jasno wynikało, że połowy były trzykrotnie wyższe niż te, jakie zostały przez rybaków zaraportowane w dziennikach połowowych. Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5% przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego. Zdaniem Ministra, wyłącznie dane z systemu FIDES stanowią źródło wiarygodnych informacji, nietrafny jest zatem zarzut odnoszący się do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy).
Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd pierwszej instancji – przy wyrokowaniu – przyjął jako prawidłowe.
Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny, badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego.
Poza sporem, jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie oraz § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Powołano także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 ustanawiającego zakaz połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające od banderą Polski.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku kapitana statku rybackiego o długości całkowitej większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Odnośnie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których podlega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e/ Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.
Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4).
Według art. 20 powołanego rozporządzenia na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.
Powołując ten przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.
Z kolei, mając na uwadze rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002, Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.
Art. 1 rozporządzenia stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r."
W art. 2 statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.
W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.
W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy kapitan podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 – ustalenia wymagało czy kapitan naruszył ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.
Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.
Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony art. 2 rozporządzenia 804, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.
Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Nietrafny był też wniosek dotyczący przeprowadzenia dowodów uzupełniających. Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że przeprowadzenie wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007, a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji. Nie było zatem niezbędne w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.
Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej.
Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie).
Dalszą kwestią jest zaś wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem – stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 3 pkt 20 krajowego aktu wykonawczego.
Zgodnie z tym przepisem wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o rybołówstwie i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez kapitana statku rybackiego o długości całkowitej większej niż 10 m wynosi: od 10.000 zł do 44.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii.
Po pierwsze z treści tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Ponadto skarżący zarzuca błędną jego wykładnię – polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.
W ocenie składu orzekającego NSA związany z ww. przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze.
Tymczasem z treści delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określono w pkt 49 § 4 dopiero na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie.
Nie znaczy to jednak, że przed tą datą prowadzenie połowów – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 4 pkt 49 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy.
Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.
Skoro – zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 – powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego, posługując się tym pojęciem, nie definiują go.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów /.../ oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz "kwota" jako część TAC przydzieloną Wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.
Według art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g) zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).
Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu jako gatunku występującego w określonym obszarze.
Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m).
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.
W ocenie składu orzekającego NSA nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano –- dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.
Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów /.../ uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).
Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko co do interpretacji pojęcia ogólnej kwoty połowowej nie mogło zostać podważone dowodem, o dopuszczenie którego pełnomocnik skarżącego wniósł na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Postępowanie dowodowe ze swej istoty musi zaś dotyczyć ustaleń faktycznych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotem dowodu mogą być tylko okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Tymczasem zgłoszony wniosek dowodowy w istocie zmierza do wykazania, jak – ewentualnie – organ rozumiał pojęcie ogólnej kwoty połowowej.
Wykładnia pojęć zawartych w przepisach prawa materialnego nie jest zaś kwestią faktu, lecz jest kwestią prawną.
Z tych względów wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony.
W świetle tego co zostało dotąd powiedziane zarzut błędnej wykładni § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar /.../ nie jest więc trafny.
Zauważyć należy nadto, że skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwego zastosowania § 3 pkt 20 krajowego aktu wykonawczego – przez określenie wysokości kary pieniężnej – której podlegał skarżący z racji naruszenia zakazu połowu dorsza ze stada z obszaru 25-32 – na podstawie tego przepisu.
Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy innej niż zaskarżona przewiduje art. 135 p.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała.
Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.