Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 541/19

Uzasadnienie

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 634/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę D. O. spółki z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) z 23 stycznia 2018 r., nr DIH IV/3/2018 w przedmiocie kary pieniężnej.

Wskazaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Poznaniu z 6 listopada 2017 r. o nałożeniu na D. O. spółkę z o.o. sp.k. w Warszawie karę pieniężną w wysokości 4 000 zł, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1830), z tytułu niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy tj. oferowanie do sprzedaży 340 partii towarów bez uwidocznionej informacji o ich cenie, w tym 268 partii towarów bez uwidocznionej ich ceny jednostkowej, w Aptece przy P. P. 24 B w T.. Organ ustalił, ze skarżąca spółka oferowała w należącej do niej aptece do sprzedaży 340 partii towarów bez uwidocznionej informacji o ich cenie, w tym 268 partii towarów bez uwidocznionej ceny jednostkowej.

Tym samym doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1830, ze zm.) oraz wymagań określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2015 r., poz. 2121).

II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca D. O. spółka z o.o. sp. k. w Warszawie i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o: uchylenie wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z 23 stycznia 2018 r., nr DIH IV/3/2018 w całości, a nadto uchylenie decyzji Wielkopolskiego WIIH z 6 listopada 2017 r., nr D/PI.OK.8361.82.2017 oraz umorzenie postępowań przed Prezesem UOKIK i Wielkopolskim WIIH; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; zasądzenie od Prezesa UOKIK kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organy pierwszej oraz drugiej instancji art. 105 § 1 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy doprowadza do uznania, że już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego przez Wielkopolskiego WIIH postępowanie to było bezprzedmiotowe ze względu na to, że stwierdzone w toku kontroli inspekcji handlowej uchybienie zostało wcześniej usunięte, co doprowadziło w konsekwencji do rozpoznania sprawy, która w rzeczywistości jest bezprzedmiotowa, a tym samym doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej określonej w art. 8 k.p.a.;
3. b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że skarżąca wypełniła znamiona art. 6 ust. 3 ustawy o informowaniu o cenach, oraz że zostały naruszone prawa konsumenta, bowiem zostali oni rzekomo pozbawieni możliwości porównania cen produktów, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącą kary administracyjnej, w dodatku rażąco wygórowanej, w sytuacji, gdy skarżąca niezwłocznie usunęła stwierdzone uchybienie, wyczerpująco wyjaśniła przyczynę jego powstania, a konsumenci nie zostali pozbawieni możliwości porównania cen jednostkowych produktów, które nie miały informacji o cenie, bowiem w aptece znajdował się czytnik cen;
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o informowaniu o cenach, poprzez niewłaściwą interpretację wskazanych w nich przesłanek, co miało wpływ na wymiar nałożonej na skarżącą kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
2. 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany był więc granicami skargi kasacyjnej.
3. 2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ma zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazany przepis szczególny modyfikuje normę prawną zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. - stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. - umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczenie się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, co stanowi wyjaśnienie istoty rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Wskazać przy tym należy, że kontrola instancyjna sprawowana przez NSA ogranicza się - co do zasady - do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości - art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).
4. 3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawiera zarzutu oparte na obydwu podstawach kasacyjnych.
5. 4. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu w ustalonym stanie faktycznym, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy naruszenia przepisów postępowania, lecz tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6. 5. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że do konkretnego uchybienia doszło i mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
7. 6. W świetle wyżej przedstawionych zasad Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wynikające z nich wymagania. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
8. 7. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania (punkt 1 "a" i "b" petitum skargi kasacyjnej), w ramach którego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie to było konsekwencją nieuchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organy art. 105 § 1 i art. 8 k.p.a., bowiem już w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego było ono bezprzedmiotowe z uwagi na niezwłocznie usunięcie uchybień przez stronę.
9. 8. Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyeksponowana przez skarżącą kasacyjnie spółkę okoliczność usunięcia stwierdzonych w toku kontroli uchybień (w zakresie informacji o cenach towarów), nie mogła stanowić podstawy umorzenia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za niezrealizowanie obowiązku określonego w art. 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, któremu strona skarżąca kasacyjnie niewątpliwie uchybiła. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 4, wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej nakłada na niego, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 20 000 złotych. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku wypełnia znamiona deliktu administracyjnego, za którego popełnienie ustawodawca przewidział stosowną karę administracyjną. W świetle przepisów cyt. ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, nałożenie takiej kary jest obligatoryjne, co oznacza, że organ nie może odstąpić od ukarania przedsiębiorcy, pomimo usunięcia naruszenia konkretnego obowiązku.
10. 9. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z woli ustawodawcy nawet jednorazowe naruszenie obowiązków określonych w art. 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług stanowi delikt administracyjny. Z tego względu okolicz Natomiast z mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy, każdy przedsiębiorca dopuszczający się takiego deliktu podlega administracyjnej karze pieniężnej. Okoliczności konkretnego naruszenia tych obowiązków, o których między innymi mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mają jedynie znaczenie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej. Niewątpliwie właściwy organ administracji, określając wysokość kary, winien uwzględnić zarówno stopień naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, jak i dotychczasową działalność przedsiębiorcy oraz wielkość jego obrotów i przychodu (art. 6 ust. 3 tej ustawy).
11. 10. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez organy, co trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji. Oceny tej nie podważono w skardze kasacyjnej. Co prawda w jej uzasadnieniu odwołano się do okoliczności niezwłocznego usunięcia uchybienia przez stronę oraz incydentalnego charakteru naruszenia, jednakże okoliczności te były przedmiotem rozważań organów, a więc zostały wzięte pod uwagę i ocenione. Zupełnie inną kwestią jest, że strona nie zgadza się z ostateczną oceną tych okoliczności, wyrażoną przez organ i zaakceptowaną przez sąd pierwszej instancji, a nadto, czy trafne są w tym zakresie argumenty przeciwne.
12. 11. Odnosząc się do tego zagadnienia zauważyć należy, że organy obu instancji wyjaśniły, jaki wpływ na wysokość kary miały konkretne okoliczności: stopień naruszenia obowiązku (brak oznakowania cen i cen jednostkowych - odpowiednio w stosunku do 340 i 268 towarów); postawa kontrolowanej spółki (współpraca z organami i niezwłoczne usunięcie nieprawidłowości); wielkość przychodów ze sprzedaży za pierwszy kwartał roku 2017. Ta ostatnia okoliczność została zresztą całkowicie pominięta przez autora skargi kasacyjnej, chociaż miała istotne znaczenie w świetle przesłanek określonych w art. 6 ust. 3 cyt. ustawy. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji, zarówno odnośnie sytuacji finansowej spółki, jak i jej rozmiaru działalności oraz pozycji rynkowej, do czego wprost odwoływał się organ pierwszej instancji. Potencjalna skuteczność omawianego zarzutu uzależniona była od przedstawienia stosownej argumentacji, wskazującej na nieuwzględnienie sytuacji spółki w świetle przesłanek określonych w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Wymogu tego nie spełniono, stąd tezę autora skargi kasacyjnej o konieczności "miarkowania" kary do wysokości poniżej 500 zł uznać należało za całkowicie nieuzasadnioną.
13. 12. Odnosząc się do zagadnienia umożliwienia przez spółkę zapoznania się przez konsumentów z - nieuwidocznionymi na towarach - cenami, poprzez użycie czytnika cen umieszczonego w pomieszczeniu apteki, zauważyć należy, że przyjęte przez ustawodawcę reguły informowania o cenach (cenach jednostkowych) towaru znajdują konkretyzację w przepisach cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju z 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług. Przepisy te określają, zgodnie § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, że cenę uwidacznia się w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym dla konsumentów, na danym towarze, bezpośrednio przy towarze lub w bliskości towaru, którego dotyczy. Jest oczywiste, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka nie wywiązała się z tak określonego obowiązku, pomimo zainstalowanego wspomnianego czytnika cen, którego instalacja - w świetle obowiązujących przepisów - nie ma prawnego znaczenia.
14. 13. Organom administracji nie można więc było skutecznie zarzucić naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.), skoro ustalenia organów oparte zostały na niekwestionowanych dowodach, zaś ocena tych okoliczności przeprowadzona została na podstawie właściwie zinterpretowanych i zastosowanych przepisów prawa materialnego. Z tych względów nie ma także podstaw do stwierdzenia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez organy w sprawie naruszenia przez skarżącą spółkę obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, nie stało się bowiem bezprzedmiotowe w całości albo w części, co prowadzi do wniosku, że sformułowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za nieuzasadniony.
15. 14. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).