Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 320/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "E. H. T. E." Sp. z o.o. w C. M. (dalej także jako skarżąca, spółka) na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. (dalej PARP) z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 16 kwietnia 2009 r. skarżąca spółka złożyła wniosek nr [...], nr [...] o dofinansowanie realizacji projektu, w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, dotyczący Działania 1.4: Wsparcie projektów celowych oraz Działania 4.1: Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R.
Pismem z dnia [...] września 2009 r., nr [...], poinformowano skarżącą spółkę, iż zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane jej dofinansowanie na realizację projektu: Przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych na energię cieplną i elektryczną, bowiem projekt nie spełnił następujących kryteriów obligatoryjnych:
- 1. Kryterium: Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu;
- 2. Kryterium: Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu.
Pismem z dnia 28 września 2009 r. skarżąca spółka wniosła protest od powyższej informacji, żądając zmiany stanowiska przez PARP.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] PARP poinformowała stronę, że jej projekt nie spełnia kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2009 r.
Skargę na powyższą informację wniosła "E. H. T. E." Sp. z o.o. w C. M.do WSA w W. Strona skarżąca zarzuciła Instytucji Zarządzającej przeprowadzenie oceny merytorycznej zgłoszonego projektu w sposób naruszający prawo. Ustosunkowując się do zarzutu niespełnienia Kryterium 1 spółka podniosła, iż uwzględniając § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 68, poz. 414 ze zm.) przy wskazywaniu wydatków nie wymaga się ich szczegółowego uzasadnienia.
Co do zarzutu niespełnienia Kryterium 2 spółka stanęła na stanowisku, iż wszystkie opisane przez nią we wniosku wskaźniki są policzalne i mierzalne.
W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej u.o z.p.p.r.), rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 oraz Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, który został dołączony do odpowiedzi na skargę wraz z dwoma Arkuszami oceny merytorycznej.
W toku rozprawy przed WSA w W. skarżąca doprecyzowała zarzuty skargi poprzez wskazanie, iż zaskarżone pismo PARP nie zawiera prawidłowego uzasadnienia niespełnienia przez spółkę wskazanych w nim kryteriów. Zdaniem skarżącej uzasadnienie kryterium "Wydatki kwalifikowane" nie wyjaśnia dlaczego organ oparł się na opinii z jednego tylko arkusza oceny merytorycznej, pomimo że opinie z dwóch arkuszy różnią się. Niespełnienie natomiast kryterium "Wskaźniki produktu i rezultatu" nie zostało wystarczająco uzasadnione.
Oddalając powyższą skargę WSA w W. wskazał, iż Instytucja Zarządzająca przeprowadziła merytoryczną ocenę projektu zgodnie z postanowieniami zatwierdzonego w dniu 20 stycznia 2010 r. Regulaminu Komisji Konkursowej w ramach działań 1.4 – 4.1 "Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B + R" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013. Instytucja Wdrażająca: Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Powołani w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, w trybie art. 31 u.o z.p.p.r., dwaj eksperci dokonali oceny projektu dokumentując jej wyniki na arkuszach ocen.
Zdaniem Sądu oceny te oparte są o kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013. Jakkolwiek zapisy w Arkuszach Oceny Merytorycznej różnią się objętością i szczegółowością opisu, to jednak obie oceny jednoznacznie negatywnie kwalifikują spełnienie przez projekt kryteriów obligatoryjnych z pkt 9 - Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz z pkt 11 - Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu.
Sąd I instancji podał, że w arkuszu zawierającym szeroki opis wydatków kwalifikowanych w pkt 9 ekspert m. in. wskazał na dyskwalifikujące projekt:
- - przyjęcie złych podstaw metodologicznych związanych z wdrożeniem przedstawionej w projekcie technologii,
- - zbędne planowanie prowadzenia badań dotyczących procesu utleniania tworzyw sztucznych wobec powszechności wiedzy o ich wynikach,
- - niezasadność wskazywania kosztów dotyczących ustalenia stanu prawnego odnoszącego się do uwarunkowań prowadzenia zamierzonej działalności, gdy powinien on być znany stronie ubiegającej się o dofinansowanie przed złożeniem wniosku,
- - brak kompletności projektu wobec pominięcia modułu związanego z odbieraniem energii przez odbiorcę lub przesyłaniem jej do operatora,
- - brak podania kosztów jednostkowych np. kosztów modernizacji 1 m² hali produkcyjnej,
- - wskazanie jedynie sumarycznych kosztów np. materiałów i surowców do badań czy kosztów delegacji lub rozmów telefonicznych.
Sąd stwierdził, iż mając powyższe na uwadze niezależny ekspert sformułował wniosek, iż przedstawienie kosztów w ocenianym projekcie w sposób globalny budzi wątpliwości co do zasadności ich ponoszenia i oceny w zakresie ich racjonalności. Wniosek ten jest zbieżny z oceną z drugiego Arkusza, w którym ekspert zarzucił stronie wnioskującej brak wykazania w projekcie powiązania zaplanowanych wydatków z jego celami oraz brak uzasadnienia dla wskazanych kosztów.
W ocenie Sądu I instancji, z treści § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 wprost wynika obowiązek strony wykazania, iż przedstawione przez nią wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem to wydatki określone w tym rozporządzeniu (Rozdział 5-Szczegółowe przeznaczenie i warunki udzielania mikroprzedsiębiorcom, małym lub średnim przedsiębiorcom wsparcia na realizację projektów celowych w ramach działań 1.4 Wsparcie projektów celowych i 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R oraz wsparcia na wdrożenie wyników Inicjatywy Technologicznej I w ramach działania 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, § 14), bezpośrednio związane z projektem lub inwestycją i niezbędne do ich realizacji. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do szczegółowego opisu i dogłębnego uzasadnienia wszystkich planowanych wydatków.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 320/10, wniosła "E. H. T. E." Sp. z o.o. w C. M. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:
- 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r poprzez oddalenie skargi w okolicznościach, w których skarga winna zostać uwzględniona ponieważ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a informacja o wynikach tej oceny nie zawierała uzasadnienia spełniającego kryteria określone w odpowiednio stosowanym art. 107 § 1 w zw. z § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.);
- 2. naruszenie § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika wymóg odnośnie niezwykle szczegółowego uzasadnienia tych wydatków, gdy tymczasem to na PARP winien ciążyć obowiązek określenia, które i dlaczego wydatki nie są bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji. Powyższe winno nastąpić po wnikliwym przeanalizowaniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz po zajęciu przez wnioskującego stanowiska w tej materii.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ocena bowiem została podjęta w oparciu o opinię dwóch biegłych zawartą w arkuszu oceny merytorycznej. Obaj biegli stwierdzili, że wnioskodawca nie spełnił pkt 1.9. kryteriów merytorycznych "Wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Jednakże jeden z biegłych zarzucił projektowi przyjęcie złych podstaw metodologicznych, w przypadku gdy drugi takiego zarzutu nie podniósł. Podobna sytuacja występowała w przypadku wskaźnika 1.11., jeden z biegłych stwierdził, że wnioskodawca nie opisał wydatków w projekcie, drugi zaś jedynie stwierdził, bez szczegółowego uzasadnienia, że część wydatków jest niemierzalnych. Wbrew więc stanowisku Sądu I instancji, opinie biegłych nie były zbieżne. Dlatego też, zdaniem strony, PARP w informacji na temat odmowy udzielenia pomocy finansowej winna szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko i odnieść się do każdej z opinii biegłych, a nie jedynie ograniczyć się do przepisania stanowiska biegłych bez wskazania, dlaczego PARP uważa to stanowisko za zasadne.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała nadto, że w demokratycznym państwie prawnym obywatele mają prawo znać szczegółowe uzasadnienie rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Pomimo więc, że informacja nie jest decyzją administracyjną, do jej treści winien mieć odpowiednie stosowanie art. 107 k.p.a., a więc informacja winna zawierać, m.in. uzasadnienie faktyczne ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne w postaci wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie zdaniem strony informacja takich elementów nie zwierała, Sąd I Instancji powinien więc ją uchylić.
Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 nie określa w ogóle sposobu określenia, czy dany wydatek jest pośrednio związany z projektem lub inwestycją i niezbędny do jego realizacji. W ocenie strony to na PARP ciąży obowiązek określenia, które i dlaczego wydatki nie są bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji. Powyższe winno nastąpić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej po wnikliwym przeanalizowaniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz po zajęciu przez wnioskującego stanowiska w tej materii. Domniemywać również można, że PARP winna wskazać, które i dlaczego wydatki nie są związane z projektem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 20 maja 2010 r., PARP wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi w okolicznościach, w których skarga winna zostać uwzględniona, ponieważ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a informacja o wynikach oceny nie zawiera uzasadnienia spełniającego kryteria określone w art. 107 § 1 w związku z § 3 k.p.a.
W związku z powyższym należy przypomnieć, że z treści powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięcia i w dacie orzekania przez Sąd I instancji) wynika, iż po rozpatrzeniu skargi sąd administracyjny może uwzględniając skargę, stwierdzić, że ocena projektu został przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie w/w przepisu prawa polegało na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż ocena projektu dokonana przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), jako instytucję zarządzającą, nie zawierała uzasadnienia spełniającego kryteria określone w odpowiednio stosowanym art. 107 § 1 w związku z § 3 k.p.a. Taka konstrukcja opisanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że strona skarżąca odwołuje się do uregulowań odnoszących się do postępowania administracyjnego, a dotyczących składników decyzji administracyjnej, w tym także składników uzasadnienia decyzji.
Natomiast z treści art. 37 u.o z.p.p.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia i orzekania przez Sąd I instancji) wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy z środków pochodzących z budżetu państwa lub z środków zagranicznych nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to jednoznacznie, że do postępowania o dofinansowanie projektu: Przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych na energię cieplną i elektryczną, zgłoszonego do realizacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1. Oś priorytetowa: Badania i rozwój nowoczesnych technologii 4. Oś priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia. Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych-Działanie 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Tym samym zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczący wadliwie sporządzonego uzasadnienia z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 w związku z § 3 k.p.a. nie może prowadzić do skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r.
Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W treści § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 roku w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 zamieszczono wyjaśnienie pojęcia "wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem" i podano, że przez te wydatki rozumieć należy wydatki określone w treści rozporządzenia, bezpośrednio związane z projektem lub inwestycją i niezbędne do ich realizacji, pomniejszone o naliczony podatek od towarów i usług, z wyjątkiem sytuacji, gdy zgodnie z odrębnymi przepisami podmiotom, o których mowa w ust. 2, nie przysługuje prawo do zwrotu lub odliczenia od należnego podatku od towarów i usług.
Z kolei w przepisie § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia określono jakie wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem mogą być zaliczone na realizację projektów celowych, a w § 14 ust. 2 pkt 1-9 i § 14 ust. 5 pkt 1-11 rozporządzenia określono, jakie wydatki zaliczone są do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem w części dotyczącej działań wymienionych w § 12 pkt 1 i § 12 pkt 2 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że nie każde wydatki mogą kwalifikować się do wydatków objętym wsparciem. Podmiot zobowiązany do oceny przedstawionego projektu musi zatem dysponować informacjami, które pozwolą na ocenę tego projektu także pod kątem tego, czy przedstawione wydatki spełniają przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach prawa.
Ponadto należy wskazać, że z treści Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 dotyczącego Działania 1.4 Wsparcie projektów celowych oraz Działania 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R wynika, że wśród obligatoryjnych kryteriów merytorycznych wymienia się także wydatki, które w ramach działania są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że wnioskodawca winien dokonać opisu i dokładnie uzasadnić wszystkie planowane wydatki.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.