Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. o sygn. akt I SA/Ke 519/16, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. j. w S. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr... w przedmiocie protestu dotyczącego negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego.
Sąd pierwszej instancji poczynił następujące ustalenia:
C. Spółka jawna. z siedzibą w S.(dalej "spółka") w dniu 29 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Rozwój technologiczny firmy C. Sp.J. oraz znaczący wzrost poziomu eksportu dzięki wdrożeniu nowej technologii obróbki metali przy produkcji innowacyjnych podzespołów dla przemysłu motoryzacyjnego" (nr...), w ramach jednoetapowego konkursu zamkniętego dla Działania 2.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 – 2020 (RPOWŚ).
Pismem z 27 maja 2016 r. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Instytucja Zarządzająca, Zarząd) poinformował spółkę o pozytywnej ocenie projektu pod względem wymogów formalnych. Jednakże wniosek nie został zakwalifikowany do wsparcia i odrzucono go. Ostatecznie powodem było zaznaczenie przez spółkę we wniosku daty rozpoczęcia realizacji projektu w dniu 1 kwietnia 2016 r., tj. już przed dniem złożenia wniosku (29 kwietnia 2016 r.). Stosownie do § 1 ust. 9 Regulaminu konkursu w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej, w tym również pomocy de minimis, termin rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków liczony jest od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie. W myśl ust. 10 Regulaminu planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Tym samym planowana inwestycja, jako nie mająca charakteru nowej inwestycji, nie może uzyskać dofinansowania w ramach wspomnianego konkursu.
W proteście, odnosząc się do kwestii terminu rozpoczęcia robót spółka zakwestionowała stanowisko Zarządu, aby wnioskowanym dofinansowaniem objęła inwestycję rozpoczętą w dacie zgłoszenia wniosku. W myśl złożonego przez nią w pkt 12 wniosku oświadczenia nie rozpoczęto realizacji projektu. Świadczy o tym dokumentacja złożona w banku B. w celu uzyskania promesy kredytowej, zgodnie z którą terminem rozpoczęcia realizacji projektu jest data 1 maja 2016 r., tj. data po złożeniu wniosku o dofinansowanie projektu. Natomiast wpisanie w punkcie IV wniosku daty 01.04.2016 r., zamiast daty 01.05.2016 r. stanowi oczywistą pomyłkę. W zaistniałej sytuacji, zdaniem spółki, ocena formalna powinna służyć wyjaśnieniu kwestii terminu rozpoczęcia realizacji projektu przed podjęciem ostatecznej decyzji dotyczącej ewentualnego odrzucenia wniosku w wyniku dalszej oceny. Tymczasem wniosek został odrzucony z dalszej oceny, bez próby wyjaśnienia niejednoznacznej informacji.
Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko. W jej ocenie wpisanie w pkt IV wniosku daty rozpoczęcia realizacji projektu 01.04.2016 r. nie może stanowić oczywistej omyłki, ponieważ również w sekcji nr 1 Biznes Planu w wierszu 7. Okres realizacji projektu, podano termin rozpoczęcia realizacji projektu 01.04.2016 r. Ponadto, według stanowiska Zarządu, stosownie do § 6 II pkt 3 Regulaminu konkursu, stronie nie przysługiwało prawo do sprostowania omyłek formalnych w trakcie oceny formalnej, ponieważ wniosek spółki nie został skierowany do poprawy. Zgodnie z informacją widniejącą na karcie oceny formalnej, stanowiącej integralny załącznik do Regulaminu, zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w przypadku części A Karty powoduje odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w części B karty powoduje konieczność uzupełnienia i ponownego złożenia wniosku. Zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w części C Karty powoduje konieczność uzupełnienia załącznika lub poprawy i ponownego złożenia. Wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, ponieważ zaznaczono odpowiedź "NIE".
Na powyższe rozstrzygnięcie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach który, o czym była mowa na wstępie, skargę tę uwzględnił, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego.
Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm.; dalej "ustawa wdrożeniowa"), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej "ppsa"). W wyniku rozpatrzenia skargi sąd może, stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podzielając stanowisko spółki, oczywistą pomyłką było zamieszczenie w dokumentacji zgłoszeniowej terminu rozpoczęcia realizacji projektu przed dniem zgłoszenia wniosku do dofinansowania. Zgodnie z § 6 II ust. 4 II Regulaminu, poprzez oczywiste omyłki rozumieć należy drobne omyłki pisarskie/błędy rachunkowe we wniosku o dofinansowanie niewpływające na ocenę kryteriów. Taka sytuacja miała miejsce w realiach sprawy. Wskazuje na to m.in. oświadczenie spółki zawarte we wniosku w pkt 12 sekcji XVI (złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej), że spółka nie rozpoczęła realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie.
Z powyższych względów podzielono zasadność stanowiska spółki, wnioskującej o uruchomienie przez Zarząd procedury przewidzianej w art. 43 ustawy wdrożeniowej. W myśl ust. 1 powołanego artykułu, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Stosownie do ust. 2, uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.
Również, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w Regulaminie na etapie oceny formalnej (§ 6 II) przewidziano możliwość uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki, z zastrzeżeniem, że nie może to prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku.
Za błędne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko Zarządu jakoby zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w części A karty oceny wyłączało możliwość sprostowania oczywistej omyłki. Taka nieuprawniona interpretacja Regulaminu narusza art. 43 ustawy wdrożeniowej, w świetle której niedopuszczalne jest jedynie takie uzupełnienie wniosku czy poprawienie omyłki, które prowadzi do istotnej modyfikacji wniosku. To zaś w sprawie nie miało miejsca.
Zarząd wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna, stosownie do art. 174 pkt 1 ppsa, oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 43 ustawy wdrożeniowej, w następstwie niewłaściwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wskazanie przez spółkę, zarówno we wniosku o dofinansowanie jak i w biznes planie, daty innej aniżeli data rozpoczęcia realizacji projektu powinno zostać zakwalifikowane jako omyłka pisarska zgodnie z regulacją prawną wskazanego powyżej przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a więc niejako od początku, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie, jak już wspomniano, została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie niepodważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W realiach sprawy ma to istotne znaczenie. Ocena, czy doszło do pomyłki, nie jest materią prawa materialnego, lecz kwestią faktu. Zatem, w razie zaistniałego sporu, ustalenie omawianego faktu następuje w trybie przepisów postępowania. Naruszenia zaś takich przepisów skarga kasacyjna nie zarzuciła.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Musi więc spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 ppsa. W myśl przepisu art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 382).
Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego art. 43 ustawy wdrożeniowej, składającego się z dwóch ustępów. W okolicznościach sprawy dla jej wyniku każda z tych dwóch jednostek redakcyjnych mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w skardze kasacyjnej należało wyraźnie zarzucić, czego nie uczyniono, który z tych dwóch przepisów art. 43 wspomnianej ustawy naruszył Sąd pierwszej instancji i uzasadnić dlaczego.
Niezależnie od powyższego w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego konstrukcja skargi kasacyjnej nie spełnia właściwych wymagań. W myśl art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 ppsa, powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu.
Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 ppsa, powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.
Z powyższych względów, przynajmniej zasadniczo, zwłaszcza gdy skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie miało miejsce, wewnętrznie sprzeczne jest kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego.
Również nie jest prawidłowe uzasadnianie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa poprzez zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak to czyni skarga kasacyjna, poprzez zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wskazanie przez spółkę, zarówno we wniosku o dofinansowanie jak i w biznes planie, daty innej aniżeli data rozpoczęcia realizacji projektu powinno zostać zakwalifikowane jako omyłka pisarska zgodnie z regulacją prawną wskazanego powyżej przepisu. W świetle ustalonego piśmiennictwa i orzecznictwa powyższe uzasadnienie podstawy naruszenia prawa materialnego, jako przynależące do przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 ppsa, nie odpowiada wymogom uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem). Natomiast, jak to już wskazano, skarga kasacyjna nie podnosiła zarzutów naruszenia w sprawie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 ustawy wdrożeniowej wymyka się spod możliwości jego rozpatrzenia.
Na marginesie sprawy, mając w szczególności na uwadze kierowanie się przez przedsiębiorcę, co do zasady, racjonalnością postępowania, nie sposób byłoby zasadnie wywodzić, aby zamieszczenie informacji o rozpoczęciu realizacji projektu przed dniem zgłoszenia wniosku o dofinansowania nie było oczywistą omyłką, skoro a limine, a więc od razu, prowadzi to do odrzucenia wniosku. Nie taka zaś była intencja spółki wnoszącej wniosek o dofinansowanie jej projektu. Zresztą, Zarząd w najmniejszym stopniu nie wykazał, aby przed zgłoszeniem omawianego wniosku spółka rozpoczęła realizację projektu, tym bardziej, gdy w tej mierze złożyła stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Toteż trudno byłoby dopatrzeć się błędu w stanowisku Sądu pierwszej instancji, uwzględniającym skargę.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jak nie oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa).