Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2259/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "C. K. P." Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia licencji na wykonywanie regionalnych przewozów kolejowych osób.
Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.
Spółka C. K. P. Sp. z o.o. dnia 19 września 2006 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z wnioskiem o udzielenie licencji na wykonywanie regionalnych przewozów kolejowych osób po torach normalnych o szerokości 1435 mm.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego po rozpatrzeniu wniosku C. K. P. Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą udzielenia licencji na wykonywanie przewozów kolejowych i pozostawiającą wniosek bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi C. K. P. Sp. z o.o. wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1455/07, uchylił zaskarżone decyzje.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą udzielenia Spółce licencji na wykonywanie regionalnych przewozów kolejowych osób po torach normalnych o szerokości 1435 mm. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Spółka nie wykazała należycie, iż spełnia wymagania określone w art. 46 pkt 2, 3 i 4, art. 47 ust. 3 pkt 1 i 4 oraz art. 48 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której żądała uchylenia tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę na powyższą decyzję uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji Prezes UTK słusznie odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanej licencji, ponieważ Spółka nie spełnia wymogu kompetencji zawodowych, dysponowania taborem oraz wiarygodności finansowej, o których mowa w art. 46 pkt 2, 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazał, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki nakazujące udzielenia licencji powinny być spełnione łącznie. Zgodnie z art. 47 ust 1 ww. ustawy, to wnioskujący przedsiębiorca powinien przedstawić Prezesowi dokumenty potwierdzające spełnianie wymagań ustawowych, przy czym katalog takich dokumentów nie jest zamknięty, a organ oceniający wniosek ma prawo żądać uzupełnienia załączonej dokumentacji.
Mimo iż Prezes UTK kilka razy wzywał Spółkę do uzupełnienia brakującej dokumentacji i wyjaśniał dlaczego już przedłożone przez nią dokumenty nie są wystarczające do wydania pozytywnej decyzji, Spółka uznając, iż nie ma takiego obowiązku, nie przedłożyła: opinii i raportu biegłego rewidenta do sprawozdania finansowego, planu wydatków dotyczących licencjonowanej działalności, w zakresie przewidywanych wydatków na roczne opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej i wydatków na ubezpieczenie działalności licencyjnej. Sąd I instancji wskazał, że obowiązek ten wynika z art. 47 ust. 3 pkt 1 i pkt 4 ustawy, oraz że ustawa o rachunkowości ma charakter generalny i nie zawiera odrębnych regulacji dla poszczególnych rodzajów działalności prowadzonych przez przedsiębiorców. W odniesieniu do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie licencji potwierdzającej zdolność do wykonywania funkcji przewoźnika kolejowego przepisy ustawy o transporcie kolejowym są regulacjami szczególnymi w stosunku do ustawy o rachunkowości, co oznacza, że w celu uzyskania licencji przedsiębiorca zobowiązany jest spełniać wymagania określone w ustawie o transporcie kolejowym, zarówno w zakresie części składowych sprawozdania finansowego, jak i badania finansowego.
Sąd I instancji zważył, że choć rację ma Spółka twierdząc, iż zasady prowadzenia gospodarki finansowej przez przewoźników kolejowych określone są w dziale 7 ustawy, a nie w dziale 8, w którym usytuowany jest art. 47, to jednak regulacje te nie odnoszą się do skarżącej, albowiem ta dopiero ubiega się o uzyskanie licencji, a zatem nie jest przewoźnikiem. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że nie mają do Spółki zastosowania również regulacje dotyczące uzyskania certyfikatu bezpieczeństwa (dział 4).
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nieuzupełnienie dokumentacji wymaganej przez ustawę uniemożliwia ocenę, czy wnioskodawca jest zdolny do wypełnienia rzeczywistych i potencjalnych zobowiązań finansowych przez okres 12 miesięcy od dnia udzielenia licencji. Przedłożenie bowiem dokumentów finansowych grupy kapitałowej nie może zastąpić wykazania wiarygodności finansowej za pomocą dokumentacji dotyczącej bezpośrednio samej skarżącej.
Sąd zważył, że w art. 48 ust. 3 pkt 7 ustawy nałożono na przedsiębiorcę starającego się o licencję przewoźnika obowiązek przedstawienia szczegółowych informacji dotyczących kompetencji zawodowych oraz dysponowania taborem kolejowym. Spółka wraz z wnioskiem przedłożyła organowi licencyjnemu jedynie ogólne oświadczenie odpowiadające treścią art. 47 ust. 5 i 6 ustawy, a zatem spełniła jedynie wymóg formalny wniosku o udzielenie licencji.
Sąd podzielił stanowisko organu, że ubiegający się o licencję powinien wykazać, iż posiada niezbędną wiedzę na temat szczegółowych wymagań dotyczących kompetencji i kwalifikacji personelu, koniecznego dla działalności objętej licencją, jak również w zakresie przewidzianych obowiązującymi przepisami wymogów dotyczących taboru kolejowego, którym zamierza się posługiwać. Powinien także poinformować organ, jak zamierza te wymogi spełnić, tzn. jakim konkretnie taborem planuje się posługiwać, jak będzie wyglądała w jego przypadku organizacja w zakresie nadzoru nad prowadzoną działalnością i przestrzeganiem bezpieczeństwa, jakie zostaną utworzone stanowiska pracy, jaki zostanie zatrudniony personel odpowiadający za bezpieczeństwo ruchu kolejowego, z jakimi kwalifikacjami i w jakiej (choć przybliżonej) liczbie. Wskazał, że wymogi te wynikają z obowiązujących przepisów prawa, m.in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2004 roku w sprawie wykazu stanowisk bezpośrednio związanych z prowadzeniem i bezpieczeństwem ruchu kolejowego i warunków, jakie powinny spełniać osoby zatrudnione na tych stanowiskach oraz prowadzący pojazdy kolejowe (Dz. U. Nr 212, poz. 2152 ze zm.), z rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 roku w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 60, poz. 407 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2005 roku w sprawie świadectw sprawności technicznej pojazdów kolejowych (Dz. U. Nr 37, poz. 330 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 października 2005 roku w sprawie ogólnych warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych (Dz. U. Nr 212, poz.1771 ze zm.)
Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność, iż Spółka nie podjęła działalności gospodarczej, nie zwalnia jej z obowiązku znajomości przepisów dotyczących tej działalności, zwłaszcza że Spółka została utworzona tylko dla celów działalności kolejowej. Dodatkowo wskazał, że Prezes UTK wyjaśniał Spółce, że w sytuacji gdy wnioskodawca w momencie złożenia wniosku o udzielenie licencji nie zatrudnia pracowników odpowiadających za bezpieczeństwo ruchu kolejowego, którzy posiadają wymagane kwalifikacje, nie dysponuje pojazdami kolejowymi, w tym wagonami i lokomotywami kolejowymi, powinien dołączyć oświadczenia, w których przedstawi: prognozy odnośnie kwalifikacji i specjalizacji pracowników, których zamierza zatrudnić, tworząc organizację zarządzania umożliwiającą sprawowanie właściwego nad licencjonowaną działalnością oraz nad przestrzeganiem bezpieczeństwa w transporcie kolejowym, a także dane dotyczące prognozowanych do wykorzystania typów pojazdów kolejowych.
Skargą kasacyjną "C. K. P." Sp. z o. o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
- – art. 47 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne uznanie, że jest to przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o rachunkowości oraz przez błędne uznanie, że ma on zastosowanie także do przedsiębiorcy, który nie prowadził działalności gospodarczej w ostatnim roku przed dniem złożenia wniosku o udzielenie licencji oraz przez błędne uznanie, że warunek przedstawienia danych dotyczących planowanych wydatków związanych z podjęciem licencjonowanej działalności jest spełniony wówczas, gdy będzie zawierać przewidywane wydatki z tytułu opłat rocznych za dostęp do infrastruktury kolejowej i plan wydatków na ubezpieczenie działalności licencyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej art. 47 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy i wynikający z niego obowiązek założenia sprawozdania finansowego za ostatni rok obrotowy wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta z badania oraz aktualną sytuacją finansową ma zastosowanie tylko do przedsiębiorców, którzy prowadzili działalność gospodarczą w ostatnim roku przed złożeniem wniosku o udzielnie licencji. Przepis ten nie jest ponadto, w ocenie kasatora, przepisem szczególnym w stosunku do art. 64 ustawy o rachunkowości;
- – art. 46 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, przez błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu, iż przedłożenie dokumentów finansowych grupy kapitałowej, do której należy przedsiębiorca ubiegający się o licencję, nie może stanowić potwierdzenia wiarygodności finansowej tego podmiotu. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, art. 47 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym nie określa zamkniętego katalogu środków i dokumentów, za pomocą których przedsiębiorca występujący o udzielenie licencji może wykazać spełnienie wymogu wiarygodności finansowej;
- – art. 48 ust. 3 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie licencji. Zdaniem kasatora art. 48 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy dotyczy jedynie takich przedsiębiorców ubiegających się o licencję, którzy w dacie składania wniosku o udzielenie licencji posiadają pojazdy kolejowe i zatrudniają pracowników na stanowiskach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo kolejowe. Wniosek taki w ocenie autora skargi kasacyjnej wynika z pozostałych przepisów rozdziału 8 ww. ustawy, a w szczególności z art. 47 ust. 5 pkt 2 i art. 47 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy;
- – art. 47 ust. 5 i 6 ww. ustawy, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji, który nie posiada taboru, ani nie zatrudnia pracowników odpowiadających za bezpieczeństwo w ruchu powinien przedstawić prognozy odnośnie do kwalifikacji i specjalizacji pracowników, których zamierza zatrudnić i dane dotyczące prognozowanych do wykorzystania typów pojazdów kolejowych. Zdaniem kasatora z literalnego brzmienia tych przepisów wynika, że warunek jest spełniony, jeśli przedsiębiorca oświadczy, że zatrudni pracowników odpowiadających za bezpieczeństwo ruchu kolejowego posiadających wymagane kwalifikacje i zobowiąże się do dysponowania pojazdami kolejowymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu podanych w skardze przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Nie wskazano przy tym na naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) jest związany ustalonym w sprawie stanem faktycznym oraz oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji, na podstawie których został ustalony stan faktyczny sprawy.
Należy wprawdzie podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 47 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie drogowym, skoro uznał, iż skarżąca, która nie prowadziła działalności gospodarczej powinna przedstawić wymagane tym przepisem sprawozdanie finansowe oraz opinię i raport biegłego rewidenta z jego badania. W myśl bowiem tego przepisu sprawozdanie finansowe za ostatni rok obrotowy wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta z jego badania oraz aktualną sytuację finansową przedsiębiorca obowiązany jest przedstawić tylko wtedy, gdy prowadził działalność gospodarczą w ostatnim roku przed dniem złożenia wniosku o udzielenie licencji. Takie rozumienie tego przepisu wynika nie tylko z jego literalnej treści, lecz również z ratio legis tego przepisu, gdyż jeżeli przedsiębiorca w ostatnim roku nie prowadził działalności gospodarczej, to trudno wymagać, aby przedstawił sprawozdanie finansowe za ostatni rok obrotowy wraz z opinią biegłego rewidenta.
Odmienna wykładnia Sądu I instancji w tym zakresie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w pozostałych przepisach powołanych w skardze kasacyjnej nie uzależniono obowiązku przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych w omawianej ustawie od tego, czy przedsiębiorca ubiegający się o przyznanie licencji wcześniej prowadził, czy też nie działalność gospodarczą, w tym działalność polegającą na wykonywaniu przewozów kolejowych osób lub rzeczy. Poza tym wszystkie wymagania przewidziane w art. 46 ustawy o transporcie drogowym dotyczące:
- 1) dobrej reputacji,
- 2) wiarygodności finansowej,
- 3) kompetencji zawodowych,
- 4) dysponowania taborem kolejowym i
- 5) odpowiedzialności cywilnej powinny być spełnione łącznie. W konsekwencji brak spełnienia nawet jednego z wymienionych warunków uniemożliwia Prezesowi UTK udzielenie licencji.
Zauważyć przy tym należy, że wymagania dotyczące wiarygodności finansowej, o jakiej mowa w art. 46 pkt 2 i art. 47 ust. 3 omawianej ustawy o transporcie drogowym, nie ograniczają się do przedstawienia sprawozdania finansowego i raportu biegłego rewidenta, lecz również planu wydatków związanych z podjęciem licencjonowanej działalności (art. 47 ust. 3 pkt 4), w zakresie przewidywanych wydatków na roczne opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej i wydatków na ubezpieczenie działalności licencyjnej, a skarżąca takiego planu wydatków nie przedstawiła.
W związku z powyższym należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż nieuzupełnienie dokumentacji w wymaganym przez ustawę zakresie uniemożliwiało organowi licencyjnemu ocenę wiarygodności finansowej strony skarżącej. Samo przedłożenie dokumentów finansowych grupy kapitałowej, która jest podmiotem odrębnym od strony skarżącej, nie mogło zastąpić wymogów dotyczących wiarygodności finansowej samej skarżącej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skarżąca stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 7 i art. 47 ust. 5 i 6 omawianej ustawy obowiązana była przedstawić szczegółowe informacje dotyczące kompetencji zawodowych pracowników odpowiadających za bezpieczeństwo ruchu kolejowego, jak również dysponowania taborem kolejowym. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie uznał za niewystarczające ogólne deklaracje strony skarżącej, skoro w myśl art. 48 ust. 3 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym do wniosku o udzielenie licencji przedsiębiorca obowiązany był dołączyć szczegółowe dane dotyczące typów posiadanych pojazdów kolejowych, o których mowa w art. 47 ust. 6 pkt 1 oraz kwalifikacji pracowników odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych oraz szczegółowe dane dotyczące szkolenia tych pracowników.
Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia omawianych przepisów ustawy o transporcie kolejowym jest zgodna z literalną treścią tych przepisów i odpowiada celom ustawy, skoro licencja jest potwierdzeniem zdolności przedsiębiorcy do wykonywania funkcji przewoźnika kolejowego (art. 43 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). Wykonywanie zaś tej funkcji zostało obwarowane w omawianej ustawie szczegółowymi wymaganiami, które mają zagwarantować wiarygodność przewoźnika i zapewnić bezpieczeństwo ruchu kolejowego.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.