Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 512/16, uwzględnił skargę J. Z. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Pismem z [...] maja 2016 r. Instytucja Zarządzająca powiadomiła J. Z. – P. P. L. o pozytywnej weryfikacji wymogów formalnych, złożonego w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniosku o dofinansowanie pod nazwą "[...]" w ramach jednoetapowego konkursu zamkniętego dla Działania 2.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 oraz o zakwalifikowaniu tego wniosku do oceny formalnej. Po przeprowadzeniu oceny formalnej stwierdzono, że wniosek nie kwalifikuje się do wsparcia. W podstawie prawnej powołano Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art.107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352/1 z 24.12.2013 r.); Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 marca 2015 roku w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015 r., poz.488) oraz Regulamin jednoetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-030/16, przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 1219/2016 z 24 lutego 2016 r. dalej "Regulamin".
Organ wskazał na § 1 ust. 9 oraz ust. 10 Regulaminu i stwierdził, że w punkcie IV złożonego wniosku wnioskodawca jako datę rozpoczęcia inwestycji wpisał datę 01.04.2016 r., co oznacza, że realizacja projektu została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie ma charakteru nowej inwestycji i nie może uzyskać dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu. Spowodowało to odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych.
W proteście J. Z. podniósł, że z dokumentacji projektowej nie wynika, iż przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie nastąpi poniesienie wydatków kwalifikowanych związanych z realizacją projektu. Zarzucił, że organ przytoczył wyłącznie ostatnie zdanie ust. 10 lit. b. Regulaminu, podczas gdy pełne brzmienie ograniczenia, o którym mowa, sugeruje, że dotyczy ono projektów o charakterze infrastrukturalnym. Zgłoszony projekt nie ma charakteru infrastrukturalnego, stąd wątpliwym jest, czy wskazane ograniczenie ma zastosowanie.
Za błędne wnioskodawca uznał twierdzenie organu, że zadeklarowany we wniosku okres realizacji projektu wskazuje, iż planowana inwestycja nie ma charakteru nowej inwestycji. W dokumentacji konkursowej nie określono definicji tzw. "nowej inwestycji". Zauważył, że nawet gdyby uznać, że data 1 kwietnia 2016 r., jako daty rozpoczęcia realizacji projektu, jest niezgodna z definicją zawartą w Instrukcji wypełniania wniosków EFRR, to w sytuacji, gdy data ta nie wskazuje dnia rozpoczęcia robót budowlanych związanych z inwestycją albo pierwszego wiążącego zobowiązania, należało potraktować ją jako oczywistą omyłkę, której poprawa nie prowadzi do istotnej modyfikacji wniosku. Pomyłka w dacie określającej moment rozpoczęcia projektu nie powinna bowiem przesądzać o tym, że projekt jest realizowany niezgodnie z przepisami. Istotne znaczenie ma to, że przed dniem złożenia wniosku nie nastąpiło faktyczne rozpoczęcie realizacji inwestycji.
Nietrafnie zatem organ uznał za niespełniony pkt 15 Karty oceny formalnej, tj. "właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków". W piśmie nie wykazano, że poniesione zostały wydatki w okresie wykraczającym poza dopuszczalny okres kwalifikowalności, ani że poniesiono wydatki przed dniem złożenia wniosku lub, że faktycznie nastąpiło rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Instytucja Zarządzająca podtrzymała stanowisko o zasadności negatywnej oceny formalnej projektu. Podniosła, że wobec złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2016 r., określony w sekcji IV wniosku termin rozpoczęcia realizacji projektu na dzień 1 kwietnia 2016 r. oraz ta sama data podana w punkcie 1 Biznes Planu - Informacje ogólne o Beneficjencie - jednoznacznie wskazują, iż zaplanowana przez wnioskodawcę data rozpoczęcia realizacji projektu jest datą wcześniejszą niż data złożenia wniosku. Przeczy też twierdzeniom protestu, iż "w żadnym miejscu dokumentacji projektowej nie wskazano, że rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło przed dniem złożenia wniosku". Zdaniem organu, określenie daty rozpoczęcia realizacji projektu jako daty wcześniejszej niż data złożenia wniosku pozostaje w sprzeczności z zapisem § 1 II. ust. 9 Regulaminu. O tym, że projekt nie może zakładać rozpoczęcia realizacji przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie informuje także § 1 II. ust 10 lit. b) Regulaminu, zgodnie z którym "planowana inwestycja ma - charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie".
Organ stwierdził, że nieprawidłowe określenie terminu rozpoczęcia realizacji projektu nie może zostać uznane za oczywistą pomyłkę. Ponadto IZ nie zgodziła się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że okres realizacji projektu ma charakter szacunkowy, ponieważ jest on wiążący dla wnioskodawcy zgodnie z § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie projektu, stanowiącej załącznik nr 12 dokumentacji konkursowej, zgodnie z którymi Beneficjent zobowiązuje się do Realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca może zmienić termin realizacji projektu na uzasadniony pisemny wniosek.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. Z., wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny. Skarżący zwrócił się o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa) w zw. z § 1 ust. 9 oraz ust. 10b Regulaminu przez nieuwzględnienie protestu w związku z bezpodstawnym przyjęciem, że realizacja projektu została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym planowana inwestycja nie ma charakteru nowej inwestycji i nie może uzyskać dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu. W uzasadnieniu skargi m.in. podtrzymał stanowisko przedstawione w proteście, że ze złożonej dokumentacji nie wynika, by ponoszenie wydatków kwalifikowanych, związanych z realizacją projektu miało nastąpić lub nastąpiło przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie.
Odnosząc się do definicji zawartego w Instrukcji terminu "okres realizacji projektu od" wskazał, że jest to definicja bardzo szeroka i wskazuje, że rozpoczęcie realizacji projektu można utożsamiać z pierwszym wydatkiem w projekcie, niekoniecznie kwalifikowanym, np. za sporządzenie dokumentacji projektowej, co oznacza, że okres realizacji projektu niekoniecznie należy utożsamiać z okresem kwalifikowalności wydatków. Podniósł wewnętrzną sprzeczność definicji, która praktycznie uniemożliwia poprawne wypełnienie wniosku, w szczególności w przypadku projektów infrastrukturalnych, gdzie konieczne jest przygotowanie dokumentacji projektowej. Takie brzmienie może zachęcać do omijania przepisów, przykładowo celowego nieujawniania kosztów przygotowania dokumentacji w projekcie, a w konsekwencji może również skutkować nierównym traktowaniem wnioskodawców, tj. wykluczać tych którzy przyznali, że rozpoczęli projekt poprzez przygotowanie dokumentacji projektowej przed złożeniem wniosku i dopuszczać do oceny tych, którzy zataili takie wcześniejsze przygotowanie.
Podsumowując, skarżący wskazał, że w wyniku oceny projektu nietrafnie przyjęto niespełnienie pkt nr 15 karty oceny formalnej. Nie wykazano, że okres realizacji lub okres kwalifikowalności wydatków jest niewłaściwy, niezgodny z obwiązującymi przepisami lub powodujący niekwalifikowalność projektu. Nie wykazano, że zostały poniesione wydatki w okresie wykraczającym poza dopuszczalny okres kwalifikowalności, jak również, że poniesiono wydatki przed dniem złożenia wniosku. Skarżący stwierdził, że organ pominął jego oświadczenie, zawarte w pkt XVI 12 wniosku, iż nie rozpoczął realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Nieodniesienie się do oświadczenia i dokonanie oceny tylko na podstawie zadeklarowanej we wniosku daty rozpoczęcia realizacji projektu podważa rzetelność oceny i wskazuje, że została ona dokonana w sposób dowolny, naruszając tym samym art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny, zgodnie z zapisami Regulaminu oraz aktami prawnymi, wykazanymi w Regulaminie. Podniósł, że źródłem informacji dotyczącej właściwego okresu realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków jest wniosek o dofinansowanie. Jeżeli we wniosku okres realizacji i kwalifikowalności wydatków nie są zgodne z zasadami, wniosek zostaje odrzucony na etapie oceny formalnej i nie podlega on dalszej ocenie. W rozpoznawanej sprawie zasadnie uznano, że wniosek nie spełnia bezwzględnego kryterium formalnego, umożliwiającego wnioskodawcy udział w konkursie. Organ podniósł, że kwalifikowalność wydatków odnosi się do okresu realizacji projektu, wobec czego wydatki będą uznane za kwalifikowalne wyłącznie, gdy zostaną poniesione w okresie realizacji projektu.
Wnioskodawca przedstawiając projekt o dofinansowanie powinien skrupulatnie zapoznać się z zapisami konkursu, w tym z dokumentacją konkursową i wymogami, które jej dotyczą, bowiem na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom konkursu przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem spełnienia kryteriów formalnych.
Wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę J. Z., stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego.
Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny formalnej wniosku w zakresie spełnienia kryteriów oceny formalnej. Sąd podzielił stanowisko spółki, która twierdzi, że organ niezasadnie odrzucił wniosek na etapie oceny formalnej i dokonał oceny z naruszeniem zasady przejrzystości określonej w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. WSA wskazał, że organ, uznając, iż wniosek na etapie oceny formalnej nie kwalifikuje się do wsparcia, powołał się na § 1 II ust. 9 lit. c) Regulaminu oraz zdanie ostatnie § 1 II ust. 10 lit. b), podnosząc, że rozbieżność pomiędzy datą podaną we wniosku jako data rozpoczęcia inwestycji, tj. 1 kwietnia 2016 r., a datą złożenia wniosku - 29 kwietnia 2016 r., uzasadniała odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części A pkt 15 karty oceny formalnej wniosku, skutkowało jego odrzuceniem.
W części tej, jako kryterium wskazano właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków. W związku powyższym Sąd uznał, że organ w karcie oceny formalnej jako kryterium oceny wprowadził tożsamość okresu realizacji projektu z okresem kwalifikowalności wydatków. O ile tak sformułowane kryterium w karcie oceny formalnej wniosku znajduje uzasadnienie w Regulaminie w stosunku do projektów obejmujących inwestycje o charakterze infrastrukturalnym, to brak jest uzasadnienia dla jego zastosowania do pozostałych projektów. W Regulaminie data początkowa dla uznania wydatków kwalifikowalnych w stosunku do projektów objętych pomocą, w tym również pomocą de minimis, które nie mają charakteru inwestycji infrastrukturalnych, została określona na dzień złożenia wniosku. Regulamin nie zawiera zastrzeżenia, że musi być to data początkowa dla realizacji projektu.
Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, że normy § 1 II ust. 10 lit. a i b, stanowiące wytyczne w przedmiocie kwalifikowalności wydatków zawierają ograniczenia i limity dotyczące wszystkich wnioskodawców ubiegających się o środki w ramach konkursu, ale zauważa, że zamieszczone ograniczenia muszą być wykładane ściśle. WSA podkreślił, że sposób redakcji ostatniego akapitu § 1 II ust. 10 lit. b) nie daje podstaw do przyjęcia, jak czyni to organ, że zdanie ostatnie "planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie" dotyczy wszystkich projektów, nie tylko projektów infrastrukturalnych.
Sąd I instancji przypomniał, stanowisko skarżącego, że wzór formularza wniosku przewiduje obowiązek wskazania okresu realizacji projektu, jednakże nie przewiduje wskazania początkowego okresu kwalifikowalności wydatków. Organ w tym zakresie odwołuje się do Instrukcji. Kwalifikowalność wydatków odnosi się do okresu realizacji projektu. Wydatki, co do zasady uznane są za kwalifikowalne wyłącznie, gdy zostaną poniesione w okresie realizacji projektu. Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom organu nie ma spójności pomiędzy wskazanymi normami Regulaminu a określeniem w Instrukcji, że termin rozpoczęcia realizacji każdego projektu ma nastąpić po złożeniu wniosku o dofinansowanie. W Instrukcji wprowadzono definicję terminu rozpoczęcia realizacji projektu, łącząc ten termin ze złożeniem wniosku o dofinansowanie. Skoro wymogu tożsamości między datą złożenia wniosku o dofinansowanie, a datą odpowiadającą początkowej dacie realizacji projektu nie zawierają przepisy Regulaminu (poza projektami dotyczącymi inwestycji o charakterze infrastrukturalnym), to Instrukcją, stanowiącą załącznik do Regulaminu, nie można wprowadzać nowych, odmiennych wytycznych, mających wpływ na ocenę kwalifikowalności wydatku.
Instrukcja wypełnienia wniosku oraz zawarte w załączniku do niej wyjaśnienia w zakresie wypełnienia załączników do wniosku mają stanowić wyłącznie ułatwienie dla organu i uczestników konkursu i są dla nich wiążące tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zasad konkursu. Sąd I instancji podkreślił, że takiego kryterium dla pomocy de minimis nie można wyprowadzić z rozporządzenia Ministra Infrastruktury Rozwoju z 19 marca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020. W rozporządzeniu tym, jako obowiązkowe elementy wniosku wskazano podanie daty rozpoczęcia i zakończenia przedsięwzięcia oraz koszty kwalifikowalne, z tym, że ustawodawca nie przewidział wymogu, by między datą początkową przedsięwzięcia i datą początkową kwalifikowalności wydatków istniała zgodność. W związku powyższym WSA za zasadne uznał zarzuty wskazujące na niespójność regulacji dotyczących wyłaniania projektów, prowadzącą do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Naruszenie którejkolwiek z zasad ogólnych wyłaniania projektów do dofinansowania, stanowi - w ocenie Sądu - naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Wskazane rozbieżności pomiędzy unormowaniem regulaminu w zakresie daty początkowej wydatków kwalifikowanych, unormowaniem zawartym w instrukcji oraz w karcie oceny formalnej projektu, uzasadniają zarzut o naruszeniu zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.
Sąd I instancji podniósł, że w Regulaminie na etapie oceny formalnej przewidziano możliwość uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki, z zastrzeżeniem, że nie może to prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. Zapis ten jest powtórzeniem normy z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W ust. 4 § 6 II zdefiniowano oczywistą omyłkę jako drobną omyłkę pisarską (błąd rachunkowy), niewpływającą na ocenę kryteriów, zaś istotną modyfikację projektu jako modyfikację, mającą wpływ na cele Działania, w ramach którego został złożony wniosek. Przez istotną modyfikację wniosku należy zatem rozumieć modyfikację elementów treściowych wniosku, których skutkiem jest zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub przedmiotowa projektu bądź jego wskaźników lub celów mających wpływ na kryteria wyboru projektów określone w art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
W świetle powyższego za błędne WSA uznał stanowisko organu, że zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części A karty oceny formalnej wyłącza możliwość sprostowania oczywistej omyłki. W karcie oceny formalnej wniosku przyjęto jako zasadę, że zaznaczenie odpowiedzi "Nie" w części karty A powoduje odrzucenie wniosku, bez możliwości poprawienia. Przyjęto zatem system oceny, w którym z założenia wykluczono możliwość poprawy ewidentnej, oczywistej omyłki zdefiniowanej w Regulaminie. Zdaniem Sądu, system oceny zawęża w sposób istotny i niedopuszczalny wynikające z art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz przyjęte w Regulaminie jedyne ograniczenie, że uzupełnienie wniosku, poprawienie omyłki nie może prowadzić do istotnej jego modyfikacji.
Sąd I instancji nie podzielił zatem stanowiska organu, że wskazanie we wniosku daty 1 kwietnia 2016 r. jako daty rozpoczęcia realizacji inwestycji, nie może być traktowane w kategorii oczywistej omyłki podlegającej poprawie. Organ nie kwestionuje, że skarżący przedstawił we wniosku wzajemnie wykluczające się informacje, z tym, że za nadrzędną uznał informację zawartą w sekcji IV – okres realizacji projektu - jako związaną z kryterium przyjętym w części A pkt 15 karty oceny. Złożone przez skarżącego niespójne oświadczenia co do daty rozpoczęcia projektu winny być oceniane także przy uwzględnieniu wykazanych rozbieżności zapisów Regulaminu oraz Instrukcji w przedmiocie określenia daty początkowej wydatków kwalifikowanych.
Sąd podkreślił również, że nie było podstaw do przyjęcia, iż wskazanie daty 1 kwietnia 2016 r. jako wcześniejszej od daty złożenia wniosku będzie prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zdefiniowanej w § 6 II ust. 4 Regulaminu. Ocena wniosku nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy wniosek został wypełniony zgodnie z instrukcją, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości. Tylko takie działanie byłoby w zgodzie z zasadą rzetelności przeprowadzenia oceny projektu określoną w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z zasady tej wynika zaś dalszy wniosek, że skoro tylko organ może wszcząć procedurę poprawienia oczywistych omyłek, to jest zobligowany do wykazania się starannością, by nie narazić się na zarzut nierzetelności.
W przedstawionych okolicznościach, Sąd I instancji uznał działanie Instytucji Zarządzającej za naruszające art. 43 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji również zasadę rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym. Jako wytyczne dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wezwie skarżącego do wyjaśnienia sprzeczności we wniosku, zgodnie z zasadami określonymi w § 6 II ust. 4-12 Regulaminu.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:
- - art. 43 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że wskazanie przez wnioskodawcę zarówno we wniosku o dofinansowanie, jak i w biznes planie, daty innej aniżeli data rozpoczęcia realizacji projektu, powinno zostać zakwalifikowane jako omyłka pisarska zgodnie z regulacją prawną wskazanego powyżej przepisu.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona i podlega oddaleniu.
Tytułem uwagi wstępnej należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w obszarze wytyczonym przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. Postawionych skargą kasacyjną zarzutów, sąd kasacyjny uzupełnić ani poprawić nie może i ten pogląd jest w orzecznictwie NSA ugruntowany (patrz: komentarz i orzecznictwo w J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, 3 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 706).
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a więc niejako od początku, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie, jak już wspomniano, została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie niepodważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W realiach sprawy ma to istotne znaczenie. Ocena, czy doszło do pomyłki, nie jest materią prawa materialnego, lecz kwestią faktu. Zatem, w razie zaistniałego sporu, ustalenie omawianego faktu następuje w trybie przepisów postępowania. Naruszenia zaś takich przepisów skarga kasacyjna nie zarzuciła.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Musi więc spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a.. W myśl przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 382).
Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego art. 43 ustawy wdrożeniowej, składającego się z dwóch ustępów. W okolicznościach sprawy dla jej wyniku każda z tych dwóch jednostek redakcyjnych mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w skardze kasacyjnej należało wyraźnie zarzucić, czego nie uczyniono, który z tych dwóch przepisów art. 43 wspomnianej ustawy naruszył Sąd pierwszej instancji i uzasadnić dlaczego.
Niezależnie od powyższego w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego konstrukcja skargi kasacyjnej nie spełnia właściwych wymagań. W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu.
Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.
Z powyższych względów, przynajmniej zasadniczo, zwłaszcza gdy skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie miało miejsce, wewnętrznie sprzeczne jest kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego.
Również nie jest prawidłowe uzasadnianie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa poprzez zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak to czyni skarga kasacyjna, poprzez zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wskazanie przez J. Z. – P. P. L., zarówno we wniosku o dofinansowanie jak i w biznes planie, daty innej aniżeli data rozpoczęcia realizacji projektu powinno zostać zakwalifikowane jako omyłka pisarska zgodnie z regulacją prawną wskazanego powyżej przepisu. W świetle ustalonego piśmiennictwa i orzecznictwa powyższe uzasadnienie podstawy naruszenia prawa materialnego, jako przynależące do przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie odpowiada wymogom uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem). Natomiast, jak to już wskazano, skarga kasacyjna nie podnosiła zarzutów naruszenia w sprawie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Mimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej odnosząc się do istoty sprawy należy zauważyć, że Sąd I instancji trafnie uznał działanie Instytucji Zarządzającej za naruszające art. 43 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji również zasadę rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym. Nie ma bowiem wątpliwości, - mając w szczególności na uwadze kierowanie się przez przedsiębiorcę, co do zasady, racjonalnością postępowania, nie sposób byłoby zasadnie wywodzić, aby zamieszczenie informacji o rozpoczęciu realizacji projektu przed dniem zgłoszenia wniosku o dofinansowania nie było oczywistą omyłką, skoro a limine, a więc od razu, prowadzi to do odrzucenia wniosku. Nie taka zaś była intencja J. Z. - wnoszącego wniosek o dofinansowanie jej projektu. Zresztą, Zarząd w najmniejszym stopniu nie wykazał, aby przed zgłoszeniem omawianego wniosku J. Z. – P. P. L. rozpoczął realizację projektu, tym bardziej, gdy w tej mierze złożył stosowne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Toteż trudno byłoby dopatrzeć się błędu w stanowisku Sądu pierwszej instancji, uwzględniającym skargę.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jak nie oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).