Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 547/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Szczecinie oddalił skargę A. spółki komandytowej z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej (DIC) w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.
Rozstrzygnięcia te wydano w oparciu o następujące okoliczności.
W dniu [...] października 2012 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w S. przeprowadzili w lokalu gastronomicznym "[...]", położonym w S. przy ul. [...][...][...] kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej "u.g.h." W jej wyniku stwierdzono istnienie w tym lokalu dwóch automatów - urządzeń komputerowych o nazwie [...], zainstalowanych i gotowych do gier. Na podstawie zawartej umowy najmu tych urządzeń ustalono, że prawnym ich dysponentem jest A. sp.k. Zgromadzono także materiał dowodowy w postaci: protokołu z przeprowadzenia czynności odtworzenia możliwości przeprowadzenia gry oraz ekspertyz biegłego sądowego z oględzin urządzeń, sporządzonych na potrzeby postępowania karnego skarbowego, jak też protokołów przesłuchań świadków, również pochodzących z postępowania karnego skarbowego. W oparciu o nie Naczelnik Urzędu Celnego (NUC) w S. stwierdził, że na urządzeniach, których dotyczy sprawa dostępne są gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h.
Są to bowiem urządzenia elektroniczne, wygrane w nich mają postać pieniężną lub rzeczową, gry na nich zawierają element losowości, gdyż ich wyniki są nieprzewidywalne i niezależne od możliwości zręcznościowych gracza. Z uwagi na to, że gry były odpłatne i urządzane w ogólnie dostępnym lokalu, a więc niewątpliwie nastawione na osiągnięcie zysku, to były prowadzone w celach komercyjnych. Jako urządzającego gry na tych automatach, które nie były objęte żadnym zezwoleniem, organ uznał zaś Spółkę. W oparciu o powyższe NUC w S., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 24.000 zł.
Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy DIC w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Stwierdził on, że zebrane w sprawie dowody pozwalają na stwierdzenie, że automaty [...] są urządzeniami elektronicznymi, przebieg gier na nich ma charakter losowy, a uzyskiwane wyniki gry są nieprzewidywalne i niezależne od woli gracza, jak też istnieje możliwość prowadzenia gier za punkty uzyskane w wyniku wygranej, którą jest możliwość przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, jak również wygrana pieniężna. Nie ulega także, zdaniem organu, wątpliwości komercyjny cel tych gier.
Tym samym, prowadzone na powyższych urządzeniach gry posiadają cechy wymienione w art. 2 ust. 3-5 u.g.h., a więc są grami na automatach. Zdaniem DIC, urządzającym przedmiotowe gry jest A. sp.k., która będąc dysponentem dwóch urządzeń służących do gier na automatach jest podmiotem, który te gry (przedsięwzięcie) zorganizował. Umieściła bowiem przedmiotowe automaty w lokalu o nazwie "[...]" celem urządzania na nich gier hazardowych. Poza tym, na żadnym etapie prowadzonego postępowania Spółka nie kwestionowała faktu bycia prawnym dysponentem tych automatów. Organ drugiej instancji uznał za nie do zaakceptowania poglądy o nieskuteczności przepisów u.g.h., w tym jej art. 14 z uwagi na brak notyfikacji. Zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r. (sygn. P 4/14), w którym uznano, że uchybienie obowiązkowi notyfikowania Komisji Europejskiej przepisów technicznych nie może samo przez się prowadzić do naruszenia konstytucyjnych zasad określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Oznacza to, że z polskiego porządku prawnego nie zostały derogowane przepisy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Tym samym, na organach władzy ciąży obowiązek poszanowania i przestrzegania przepisów ustaw tak długo, dopóki ustawa nie utraci mocy obowiązującej.
Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. WSA w Szczecinie oddalił skargę A. sp.k. na decyzję DIC w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd w pierwszej kolejności powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 (sygn. II GPS 1/16), w której stwierdzono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, a w konsekwencji, że nie podlegał obowiązkowi notyfikacji. Wymieniony przepis ustawy krajowej sam w sobie nie kwalifikuje się bowiem do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE Parlamentarnego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UEL.1998.204.37). Przepis ten ustanawia sankcję za działania niezgodne z prawem, zaś ocena tej niezgodności jest dokonywana na podstawie innych wzorców normatywnych.
O możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. decydują bowiem okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie, w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej, odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie jest więc, tak że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tego rodzaju (funkcjonalnym) związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który to związek, zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych obrazowanych przywołanymi powyżej przykładami - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry.
Sąd powołał się następnie na art. 269 § 1 P.p.s.a., z którego wynika moc wiążąca uchwał NSA. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Następnie Sąd podniósł, że wykładnię zaprezentowaną w przedmiotowej uchwale w całej rozciągłości podziela. Po zacytowaniu stosownych unormowań u.g.h. Sąd wskazał, że decydujące znaczenie dla przyjęcia odpowiedzialności Spółki z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. miała umowa najmu zawarta z P. K., w której Skarżąca sama określiła się jako dysponenta prawnego zabezpieczonych automatów. Spółka w § 2 pkt 2 ww. umowy oświadczyła, że posiadane przez nią urządzenia są dopuszczone do obrotu gospodarczego na terenie Polski i ich funkcjonowanie nie narusza żadnych obowiązujących przepisów.
Ponadto w § 2 pkt 4 umowy Spółka zobowiązywała się względem P. K. do pokrycia wszelkich kosztów poniesionych przez niego w sytuacji gdyby jakiekolwiek osoby trzecie lub instytucje publiczne wysuwały wobec niego zarzuty lub roszczenia z przyczyn związanych z funkcjonowaniem ustawionych w lokalu automatów. W ocenie Sądu, nie miało znaczenia dla sprawy czy spółka, określając się jako dysponent prawny była właścicielem czy też dzierżawcą tych automatów, czy też posiadała je bez tytułu prawnego, gdyż ustawiając ww. urządzenia w lokalu P. K. czerpała z nich zyski, umożliwiając grę na nich. Spółka nie kwestionowała zaś swojego prawa do dysponowania automatami do czasu rozprawy.
Sąd podniósł, że organ I instancji postąpił bezsprzecznie nieprawidłowo, wydając decyzję, bez zapoznania się z opiniami Laboratorium Celnego, dotyczącymi zabezpieczonych automatów w sytuacji gdy sam wydał postanowienie o zasięgnięciu opinii ww. Laboratorium. Jednakże błąd ten naprawił organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję po zaznajomieniu się z ww. opiniami i dokonując jej oceny na tle pozostałych dokumentów. Skarżąca miała zaś możliwość zapoznania się z ich treścią i złożenia wyjaśnień. Tym samym powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie naruszył art. 120, art. 129 w zw. z art. 190 § 2 i art. 192 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa Dz. U. z 2015 r. poz. 613), określanej w dalszej części jako "O.p." Kwestia wyłączonych protokołów nie miała wpływu na ocenę sytuacji prawnej skarżącej, bowiem organy nie powoływały się w swoich decyzjach na ustalenia wynikające z wyłączonych materiałów a swoje ustalenia poczyniły wyłącznie w oparciu o dokumenty, z którymi skarżąca miała możliwość zapoznania się i mogła się do nich ustosunkować.
A. sp.k. zaskarżyła powyższy wyrok kwestionując go w całości, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania oraz o uchylenie wydanych w sprawie decyzji DIC w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz NUC w S. z dnia [...] marca 2015 r., jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 4, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, pkt 2, pkt 3, pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239 poz. 2039 ze zm.) - polegające na zastosowaniu art. 14 ust. 1 u.g.h., mimo że przepisy te nie powinny być zastosowane w sprawie, bo jako techniczne, w rozumieniu ww. dyrektywy, nie były przez Państwo Polskie notyfikowane w Komisji Europejskiej; w konsekwencji Sąd bezpodstawnie uznał przewidzianą w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 120, art. 129 w zw. z art. 190 § 2 i art. 192 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, iż dokonane postanowieniem NUC w S. z [...] lutego 2015 r. wyłączenie jawności dowodów zgromadzonych w postępowaniu karnym skarbowym, mimo dopuszczenia ich w postępowaniu administracyjnym oraz pozbawienie strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy i nieudostępnienie ich stronie nie miało wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, podczas gdy wyłączony materiał dowodowy stanowił podstawę wydania decyzji przez organy celne, a znajdujące się w nich informacje miały znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a.
W przypadku, kiedy Kasator podnosi zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, kontrolę zaskarżonego wyroku rozpoczyna od badania zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero postępowanie przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem i dokonane na jego podstawie ustalenia pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Kontrolując jednak przedmiotowy wyrok w zakresie zarzutów procesowych koniecznym jest odwołanie się do treści przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu, bowiem te przepisy determinują zakres przeprowadzanego postępowania dowodowego i pozwalają na ocenę zarzutów naruszenia - przez organy - przepisów art. 120, art. 129 w zw. z art. 190 § 2 i art.192 O.p.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepisy te przewidywały, że osoba urządzająca gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej oraz że wysokość takiej kary wynosi 12.000 zł od każdego automatu. Przy takim brzmieniu powołanych przepisów obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie, czy określony podmiot jest "osobą urządzającą gry", czy objęte postępowaniem urządzenia są "automatami" w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, czy gra jest urządzana "poza kasynem".
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że organy zebrały w spawie materiał dowodowy, który pozwolił na przyjęcie, bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, że A. Sp.k. była podmiotem urządzającym gry na automatach oraz że gry były urządzane poza kasynem. Za przyjęciem, że podmiotem urządzającym gry była składająca kasację w sposób jednoznaczny przemawia treść umowy najmu łączącej P. K. z A. Sp.k., gdzie Kasator został określony, jako prawny dysponent przedmiotowych urządzeń. W § 2 umowy strony ustaliły, że wynajmujący oddaje najemcy określoną powierzchnię "do używania i prowadzenia tam działalności". Poza sporem pozostaje, że Spółka przedmiotowe automaty w lokalu "[...]" umiejscowiła celem urządzania gier hazardowych, co bez wątpienia stanowiło "urządzenie gry". Przeprowadzone na zakwestionowanych urządzeniach eksperymenty procesowe oraz opinia Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. w sposób jednoznaczny potwierdziły fakt, że objęte postępowaniem urządzenia są "automatami" w rozumieniu art. 2 ust. 3 - 5 ustawy o grach hazardowych. Poza sporem stron postępowania pozostaje kwestia, że gry na przedmiotowych urządzeniach były urządzane poza kasynem gry.
Wskazany wyżej materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h., stąd też zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument zebrania w sprawie niepełnego materiału dowodowego nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie można ustosunkować się do zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 120 O.p., bowiem nie został on w żaden sposób uzasadniony. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania skargi kasacyjnej ani domyślania się co jej autor miał na myśli.
Formułując zarzut naruszenia art. 129, art. 190 § 2 i art. 192 O.p. Kasator wskazał na wyłączenie przez NUC jawności dokumentów zgromadzonym w postępowaniu karnym skarbowym, mimo dopuszczenia z nich dowodów w przedmiotowym postępowaniu oraz pozbawienie go możliwości zapoznania się z aktami sprawy, podczas gdy przedmiotowy materiał dowodowy stanowił podstawę wydania decyzji przez organy celne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że kwestia wyłączonych dokumentów nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem na ustalenia z dokumentów, których jawność została wyłączona organ II instancji w swojej decyzji nie powoływał się.
Zauważyć należy, że w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. DIC rzeczywiście wskazał na istnienie szeregu dokumentów i na fakt wyłączenia ich - postanowieniem NUC w S. z dnia [...] lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 179 § 1 O.p. - ze względu na interes publiczny. Trafne jest jednak spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, dokonane zostały w oparciu o dowody znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, głównie na podstawie umowy najmu łączącej P. K. z A. Sp.k., protokołów przeprowadzonych na zakwestionowanych urządzeniach eksperymentów procesowych, opinii Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. oraz pozostającej poza sporem kwestii, że gry na przedmiotowych urządzeniach były urządzane poza kasynem gry. W takiej sytuacji zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że kwestia wyłączonych dokumentów nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem na ustalenia z dokumentów, których jawność została wyłączona organ II instancji w swojej decyzji nie powoływał się.
Ponadto należy zauważyć, że strona skarżąca nie podjęła skutecznej próby zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami. Przepis art. 179 § 2 O.p. przewiduje bowiem, że odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami, o których mowa w § 1, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania odpisów i kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia. W świetle § 3 powołanego przepisu na postanowienie, o którym mowa w § 2, służy zażalenie. W takiej sytuacji odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami mogła być poddana w pierwszej kolejności kontroli instancyjnej, a następnie kontroli nawet sądu administracyjnego.
Nieusprawiedliwione są zarzuty o charakterze materialnoprawnym, zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wymienionych w tych zarzutach przepisów ustawy o grach hazardowych oraz dyrektywy 98/34/WE przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej Spółki odnośnie technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jak i odnośnie charakteru relacji zachodzącej między tym przepisem, a art. 14 ust. 1 tej ustawy. Kwestia ta stanowiła przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16. Zgodnie z punktem 1 sentencji tej uchwały, art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
Sąd w składzie orzekającym wyrażone we wskazanej uchwale stanowisko w pełni aprobuje. Zauważyć ponadto należy, że z przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika ogólna moc wiążąca uchwał, a z uwagi na wskazane w poprzednim zdaniu stanowisko Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw.
z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).