Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 września 2016 r., sygn. akt II GSK 548/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 389/14, oddalił skargę Fundacji L. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Fundacja L. w W. w dniu [...] lipca 2012 r. uzyskała koncesję nr [...] na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy satelitarny programu telewizyjnego pod nazwą "T.", po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] marca 2003 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Przewodniczący KRRiT zmienił (rozszerzył) powyższą koncesję o możliwość rozpowszechniania programu w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie pierwszym. Opłata za zmianę koncesji została ustalona w wysokości 12.945.000 zł. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 33 ust. 2 i 3, art. 37 ust. 1 - 3a, art. 40 ust. 12, 6, 7, 10 i 11 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U z 2011 r. Nr 43 poz. 226 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.r.t.) oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Fundacja L., zaskarżając częściowo decyzję wydaną w I instancji, tj. w zakresie wysokości naliczenia opłaty za zmianę koncesji i w tym zakresie wniosła o jej uchylenie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 40 ust. 1 u.r.t. poprzez nieprawidłowe wyliczenie opłaty należnej z tytułu zmiany koncesji oraz art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. w zw. z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu strona podniosła, że opłata w wysokości 12.945.000 zł należna jest z woli ustawodawcy za dziesięcioletni okres korzystania z koncesji, podczas gdy w jej przypadku okres ten jest skrócony. Wskazała, iż udzielona koncesja (zmieniana) zakładała termin początkowy rozpowszechniania programów na dzień [...] marca 2013 r. podczas, gdy obecnie posiadane prawo do rozpowszechniania programów za pośrednictwem multipleksu pierwszego zakłada termin początkowy do dnia [...] kwietnia 2014 r., przy czym data końcowa pozostaje bez zmian. Korzystanie z tego prawa jest zatem możliwe w okresie krótszym niż 10 lat. Strona podkreśliła, iż koncesja z dnia [...] lipca 2012 r. (zmieniana) wygasa z dniem [...] marca 2023 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. podniesiono, że skoro okres objęty koncesją jest krótszy niż 10 lat, to winna w tym przypadku znaleźć zastosowanie zasada proporcjonalności opłat, przewidziana w § 9 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz sposobu ich wyliczenia (Dz. U. z 2012 r., poz. 1370; powoływanego dalej jako: rozporządzenie z 4.12.2012 r.). Zdaniem Fundacji, przepis § 9 tego rozporządzenia nie jest zgodny z delegacją ustawową zawartą w art. 40 ust. 6 u.r.t., która nie przewiduje ograniczenia zasady proporcjonalności poprzez nakazane w rozporządzeniu zaokrąglenie kwoty opłaty. W jej ocenie, przepis rozporządzenia zawiera mniej korzystne dla strony rozstrzygnięcia, niż ustawa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zgadza się z ekwiwalentnością wysokości opłaty i udzielanego przez państwo świadczenia w postaci prawa do korzystania z dóbr rzadkich, objętych koncesjonowaniem. Organ podkreślił, że istotnymi w sprawie są postanowienia Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 20 grudnia 2012 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego (M. P. z 2012 r., poz. 1014), w odpowiedzi na które strona złożyła wniosek w przedmiocie zmiany koncesji, wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie. Strona składając wniosek była świadoma, iż w myśl pkt 8 ogłoszenia "Rozpoczęcie wykorzystania częstotliwości określonych w pkt I ogłoszenia w multipleksie pierwszym nastąpi w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej, jednak nie później niż od dnia 28 kwietnia 2014 r. do końca ważności koncesji".

Organ wskazał na treść art. 40 ust. 4 u.r.t. oraz stwierdził, że strona uzyskała od państwa dwukrotnie prawo prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej wyrażone w decyzjach zezwalających na rozpowszechnianie programu: w sposób rozsiewczy satelitarny (koncesja Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.) oraz w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie (decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.). Ponieważ art. 40 ust. 1 u.r.t. za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego narzuca opłatę, zdaniem organu, strona zobowiązana jest do opłaty koncesyjnej za każde z uzyskanych koncesjami praw, zaś podstawę wyliczenia opłaty za zmianę koncesji stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4.12.2012 r. Należy mieć przy tym na względzie, iż przez udzielenie koncesji rozumie się również jej zmianę.

Z treści art. 40 ust. 6 u.r.t. organ wywiódł, że Krajowa Rada jest upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia nie wyższej niż wskazana w art. 40 ust. 2 u.r.t. opłaty koncesyjnej. Powiązanie przez ustawodawcę delegacji z art. 40 ust. 6 u.r.t. z opłatami ustalonymi w art. 40 ust. 2 u.r.t. wskazuje jednoznacznie, iż przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie do opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego i telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny lub w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Przepis art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. stanowi wytyczną dla Krajowej Rady do uwzględnienia w określanym w rozporządzeniu sposobie wyliczania opłaty proporcjonalnego okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji - w przypadku zmiany koncesji, która ma wpływ na wysokość opłaty za udzielenie koncesji. W związku z powołanymi przepisami organ stwierdził, że przedmiotem regulacji jest tu mająca wpływ na wysokość opłaty zmiana koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy naziemny.

Ani przepisy ustawy, ani tym bardziej przepisy rozporządzenia nie zawierają unormowań, które nakazywałyby/zezwalałyby na wyliczanie opłaty proporcjonalnie do okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji w przypadku zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny, polegającej na jej rozszerzeniu poprzez przyznanie prawa do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy w multipleksie. Organ wskazał, że nie zachodziła możliwość oparcia decyzji na podstawie § 9 powołanego rozporządzenia, gdyż dyspozycja tego przepisu dotyczy dokonywania zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu drogą rozsiewczą naziemną, podczas gdy istotą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. była zmiana koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny. Podstawę jej wydania w zakresie opłaty za udzielenie koncesji stanowił zatem art. 40 ust. 1, 2 i 6 u.r.t. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4.12.2012 r.

Decyzja o zmianie koncesji Nr [...], polegającej na udzieleniu prawa na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie pierwszym, została wydana i doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2013 r. i obowiązuje od tej daty do dnia wygaśnięcia zmienianej koncesji, tj. do [...] marca 2023 r. Wskazany okres to 9 lat 7 miesięcy i 3 dni, a zaokrąglony zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia do najbliższej liczby całkowitej oznaczającej liczbę lat, wynosi 10 lat. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia stawek dziennych jako sposobu proporcjonalnego obliczania opłaty koncesyjnej. Przewodniczący KRRiT wyraził również pogląd o jednolitym charakterze opłaty, wynikającym z dyspozycji art. 40 ust. 12 u.r.t. Nawet w przypadku rozłożenia opłaty koncesyjnej na raty i uchylenia koncesji na wniosek samego koncesjonariusza, pozostała część opłaty staje się wymagalna i podlega uiszczeniu. Powyższe jest niezależne od faktu, iż okres wykonywania koncesji będzie w istocie krótszy, niż wynikający z pierwotnie wydanej decyzji koncesyjnej.

W odniesieniu do konstytucyjności § 9 rozporządzenia organ stwierdził, że moc obowiązująca tego aktu, wydanego na podstawie art. 40 ust. 6 u.r.t. nie budzi wątpliwości, zaś ocena, iż narusza on art. 217 Konstytucji byłaby możliwa dopiero po uchyleniu ustawowego przepisu stanowiącego podstawę jego wydania. Organ podkreślił, że podstawą prawną decyzji był art. 40 ust. 6 u.r.t. zawierający delegację ustawową. Indywidualną podstawą określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji był natomiast § 4 ust. 1 rozporządzenia, wobec czego organ nie był obowiązany dokonywać analizy § 9 rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 5 oraz art. 40 ust. 6 u.r.t. Skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie konstytucyjności § 9 rozporządzenia z 4.12.2012 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r. strona rozszerzyła skargę, wnosząc o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z kolejnym pytaniem prawnym, mianowicie – czy art. 40 ust. 1 i 2 u.r.t. w zakresie, w jakim nakłada opłatę za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego w pełnej wysokości bez względu na prawną niemożność wykonywania koncesji przez okres 10 lat, o którym mowa w art. 36 ust. 3 powołanej ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając pogląd o jednolitym charakterze opłaty koncesyjnej.

Wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji podniósł, iż Przewodniczący KRRiT w ogłoszeniu z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanym w związku z treścią art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej, wskazał termin, w jakim podmioty zainteresowane uzyskaniem koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze społeczno-religijnym mogłyby rozpocząć rozpowszechnianie programu telewizyjnego. WSA uznał, że organ w sposób prawidłowy określił termin rozpoczęcia rozpowszechniania programu w koncesji, a sposób obliczenia opłaty za udzielenie koncesji w wysokości w niej określonej był zgodny z prawem.

Sąd wskazał na treść art. 40 ust. 1 u.r.t. i stwierdził, że w przypadku udzielenia lub zamiany (rozszerzenia) koncesji, ustawa zawsze przewiduje konieczność naliczenia opłaty koncesyjnej. W przypadku udzielenia koncesji na rozpowszechnianie cyfrowe naziemne maksymalna wysokość opłaty została określona w art. 40 ust. 2 u.r.t., zaś zasady jej szczegółowego obliczania zostały przeniesione do rozporządzenia KRRiT, na podstawie wytycznych określonych w art. 40 ust. 6 ww. ustawy. W myśl art. 40 ww. ustawy wysokość opłaty za udzielenie koncesji nie jest więc uzależniona od okresu faktycznego wykonywania koncesji.

Sąd I instancji powołał się na treść wyroku TK z dnia 19 lipca 2011 r. o sygn. akt P 9/09 i stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny nie wiąże opłaty za udzielenie koncesji z ekwiwalentnością rozumianą w sposób prezentowany przez skarżącą, lecz wskazuje, iż wiąże się ona poprzez dostęp do rynku reglamentowanego z korzyścią polegającą na uprzywilejowaniu wobec innych podmiotów poprzez uzyskanie pozycji umożliwiającej osiąganie zysków na tym rynku. Skarżąca mogła ocenić na podstawie ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT, obejmującego zarówno możliwość uzyskania nowej koncesji jak i rozszerzenia (zmiany) wykonywanej koncesji, czy bardziej zasadne ekonomicznie jest dla niej ubieganie się o nową koncesję na okres dziesięcioletni, czy też rozszerzenie dotychczas wykonywanej koncesji poprzez jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a.

Za niezasadne WSA uznał twierdzenie strony, iż organ pobrał dwa razy opłatę z tego samego tytułu od dwóch podmiotów - Skarżącej oraz T. S.A. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej, T. S.A. do tej pory rozpowszechniała na multipleksie pierwszym następujące programy telewizyjne: "T.", "T." oraz regionalne programy telewizyjne na podstawie rezerwacji częstotliwości. Powyższe programy są programami, za których rozpowszechnianie z mocy ustawy od nadawcy nie jest pobierana opłata. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż opłata koncesyjna uiszczana jest w związku z uzyskaniem przez skarżącą stronę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na reglamentowanym rynku i w świetle z art. 40 ust. 12 u.r.t. ma charakter jednolity, a jej wysokość nie ulega zmianie ze względu na czas korzystania z koncesji.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 6 u.r.t. w zw. z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, WSA przypomniał stanowisko skarżącej, zgodnie z którym, przy ustalaniu wysokości opłaty za zmianę koncesji powinien mieć zastosowanie art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t., ustanawiający - jej zdaniem - zasadę liczenia opłaty proporcjonalnie za okres pozostały do wygaśnięcia koncesji, co powinno doprowadzić do jej zmniejszenia. Pogląd ten WSA uznał za nieuzasadniony i podniósł, że delegacja ustawowa z art. 40 ust. 6 u.r.t., upoważnia Krajową Radę do określenia w drodze rozporządzenia nie wyższej niż wskazana w art. 40 ust. 2 u.r.t. opłaty koncesyjnej. Powiązanie delegacji z art. 40 ust. 6 u.r.t. z opłatami z art. 40 ust. 2 u.r.t., zdaniem Sądu, wskazuje jednoznacznie, iż przepisy rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie do opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego i telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny lub w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie.

Delegacja ta nakazuje zatem uwzględnić czas pozostały do wygaśnięcia koncesji, jeżeli jest to zmiana, która ma wpływ na wysokość opłaty za udzielenie koncesji. Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej koncesją rozszerzaną jest koncesja satelitarna, za udzielenie której pobierana jest opłata stała w wysokości 10.000 zł. Na wysokość tej opłaty nie ma więc żadnego wpływu zmiana polegająca na rozszerzeniu koncesji, gdyż koncesje satelitarne nie zostały objęte dyspozycją art. 40 ust. 6 u.r.t., przewidującą liczenie opłaty z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Ustawodawca nie przewidział takiej ulgi w stosunku do tej kategorii nadawców. Z treści art. 40 ust. 4 u.r.t. WSA wysnuł zaś, że opłata za uzyskanie koncesji uprawniającej do rozpowszechniania programu telewizyjnego w sposób rozsiewczy satelitarny nie jest zaliczana na poczet opłaty za udzielenie koncesji za rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Opłaty te sumują się i zgodnie z art. 40 ust. 4 u.r.t., nie podlegają proporcjonalnemu obniżeniu.

Za wadliwe Sąd uznał założenie skarżącej, iż organ powinien zastosować wnioskowaną przez nią zniżkę. Zasada proporcjonalności wyrażona w art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. jest bowiem ograniczona do zmiany polegającej na zmianie koncesji, która uprawnia do rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny lub do rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie. Wbrew twierdzeniom strony, w rozpatrywanej sprawie ma zatem zastosowanie § 4 rozporządzenia KRRiT, odnoszący się do obliczania opłaty za uzyskanie koncesji do rozpowszechniania programu telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie.

Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie art. 40 ust. 6 znajduje również zastosowanie, gdyż przepis ten został wskazany jako podstawa prawna decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jedynie art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t., a w konsekwencji § 9 rozporządzenia z 4.12.2012 r. nie znajduje zastosowania.

W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia KRRiT, WSA stwierdził, że zostało ono wydane na podstawie delegacji z art. 40 ust. 6 u.r.t. i jego moc obowiązująca nie podlega wątpliwości, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktów prawnych. W związku z powyższym organ związany jest przepisami tego rozporządzenia i nie może ich arbitralnie zmieniać. Organ, wydając to rozporządzenie musiał ograniczyć się do określenia wysokości opłaty koncesyjnej w przypadku przyznania lub rozszerzenia tylko i wyłącznie w przypadku uzyskania koncesji dla rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób analogowy rozsiewczy naziemny oraz dla rozpowszechniania programu radiowego/telewizyjnego w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie.

W ocenie Sądu, Krajowa Rada, ustanawiając treść § 9 ww. rozporządzenia była związana zakazem stosowania wykładni funkcjonalnej, celowościowej lub systemowej, wobec czego nie mogła objąć regulacją rozporządzenia innych przypadków niż powyżej wskazane. Sąd podkreślił również, iż § 9 jest wyjątkiem od ogólnej reguły, a więc ustanowiono w nim ulgę w opłacie koncesyjnej. WSA przypomniał, że organ podniósł, iż nawet w przypadku, gdyby delegacja ustawowa dopuszczała objęcie rozporządzeniem przypadków zmiany koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu w sposób rozsiewczy satelitarny, to stosownie do brzmienia § 9 rozporządzenia, opłata wynikająca z decyzji powinna być ustalona według dziesięcioletniego okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji Nr [...].

Sąd I instancji doszedł do wniosku, że argumentacja strony w zakresie niekonstytucyjności § 9 nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto przepis ten nie był nigdy podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym wniosek strony o zwrócenie się ze wskazanym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, WSA uznał za bezzasadny.

Za nieprawidłowe Sąd uznał również twierdzenia skarżącej co do błędnego wykonania delegacji z art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t., a przez to niezgodności § 9 ww. rozporządzenia z tym przepisem. Sąd nie podzielił przyjętego przez skarżącą sposobu rozumienia zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t., tzn. wyliczania opłaty poprzez określenie wysokości opłaty liczonej w odniesieniu do każdego dnia obowiązywania koncesji.

W ocenie WSA, niezasadny jest także pogląd o niezgodności art. 40 ust. 1 i 2 u.r.t. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nakłada on opłatę za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego w pełnej wysokości bez względu na prawną niemożność wykonywania koncesji przez okres 10 lat, o którym mowa w art. 36 ust. 3 powołanej ustawy. Sąd doszedł do przekonania, iż dolegliwość zawarta w tym przepisie jest zgodna z wolą ustawodawcy, zaś ratio legis pobierania opłat koncesyjnych jako rodzaju daniny publicznej nie budzi wątpliwości. Opłata koncesyjna uiszczana jest w związku z uzyskaniem przez stronę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na reglamentowanym rynku i ma charakter jednolity, o czym świadczy m.in. dyspozycja art. 40 ust. 12 u.r.t., zgodnie z którym, w przypadku uchylenia albo cofnięcia koncesji, całość opłaty w zakresie w jakim nie została uiszczona, staje się wymagalna i jest uiszczana w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu albo cofnięciu koncesji.

Nawet przy rozłożeniu opłaty koncesyjnej na raty i uchyleniu koncesji - choćby na wniosek samego koncesjonariusza, pozostała część opłaty staje się wymagalna i podlega uiszczeniu. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie niezgodności § 9 rozporządzenia z 4.12.2012 r. z upoważnieniem z art. 40 ust. 6 pkt 6 u.r.t. jest nieuzasadniony. Stwierdziwszy zaś brak podstaw do skierowania pytań prawnych do TK, WSA oddalił wnioski w powyższym przedmiocie.

II

Skargę kasacyjną złożyła Fundacja L. w W. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie przez NSA skargi, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w skardze z dnia [...] grudnia 2013 r. Względnie kasatorka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu zaś przypadkach wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi Fundacja zarzuciła naruszenie:

1. - przepisu prawa materialnego, przez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją, tj. art. 40 ust. 1 u.r.t., pozostającego w sprzeczności z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego realizującego ideę sprawiedliwości społecznej, skutkujące uznaniem za zgodne z ustawą zasadniczą pobranie opłaty koncesyjnej w pełnej wysokości w wypadku udzielenia koncesji na okres krótszy niż 10 lat.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego – przez zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją, tj. art. 40 ust. 1 u.r.t., pozostającego w sprzeczności z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego realizującego ideę sprawiedliwości społecznej, skutkujące uznaniem za zgodne z ustawą zasadniczą pobranie opłaty koncesyjnej w pełnej wysokości w wypadku udzielenia koncesji na okres krótszy niż 10 lat.

Brzmienie tego przepisu "Za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego lub telewizyjnego pobiera się opłatę, niezależnie od rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością przewidzianych w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Przez udzielenie koncesji rozumie się również jej zmianę" wskazuje jedynie, że istnieje obowiązek pobierania opłaty koncesyjnej, za udzielenie lub zmianę koncesji. Wskazana danina o charakterze publicznoprawnym, jest przy tym niezależna od rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością.

Przepis ten nie określa ani okresu, na który udzielana jest koncesja (stanowi o tym art. 36 ust. 2 u.r.t.), ani nie reguluje wysokości opłaty, czy ewentualnego jej miarkowania (proporcjonalnego zmniejszenia) w wypadku udzielenia koncesji na okres krótszy niż 10 lat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zatem uznać, iż jest on sprzeczny z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego realizującego ideę sprawiedliwości społecznej, ponieważ nie można się zgodzić z tezą, że za niezgodny z Konstytucją uznawany jest sam obowiązek pobierania opłaty w przypadku udzielania lub zmiany koncesji.

Problem proporcjonalnego określania opłat za udzielenie lub zmianę koncesji wiąże się natomiast z przepisami rozporządzenia z 4 grudnia 2012 r., a w szczególności z § 9 tego rozporządzenia, jednak mimo, że kwestia ta była podnoszona przed Sądem I instancji i organem administracji, to nie został w tym zakresie sformułowany żaden zarzut skargi kasacyjnej. Powyższe uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrzenie sprawy w tym zakresie.

Ponadto brak podniesienia jakichkolwiek zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza, że za niekwestionowane należy uznać ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji, a zaaprobowane przez WSA w zaskarżonym wyroku. Zatem przypomnieć wypada, że zdaniem organu decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą Przewodniczący KRRiT zmienił (rozszerzył) koncesję nr [...] została wydana i doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2013 r. i obowiązuje od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] marca 2023 r., tj. przez 9 lat 7 miesięcy i 3 dni (zob. s. 7 zaskarżonej decyzji). Taki stan faktyczny stanowi więc podstawę do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano na zastosowanie art. 40 ust. 1 u.r.t., sprzecznego zdaniem kasatora z art. 2 Konstytucji RP. W tym kontekście należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie wskazuje, że będzie mogła rozpowszechniać program w sposób cyfrowy rozsiewczy naziemny w multipleksie pierwszym jedynie przez 8 lat, 8 miesięcy i 2 dni (zob. s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej), ale nie formułuje w tym zakresie żadnego zarzutu.

Należy podkreślić, iż brak zarzutów dotyczących nieprawidłowej oceny przez WSA postępowania, które toczyło się przed organem administracji nie pozwala Sądowi kasacyjnemu na odniesienie się do tej kwestii. Skoro bowiem, uzasadnienie skargi kasacyjnej, jak i treść samego zarzutu zawarta w petitum skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazuje naruszenia przepisów związanych z przebiegiem postępowania administracyjnego, to należy uznać, że zarzut taki nie został przedstawiony do rozpoznania.

Z tych też względów skarga kasacyjna, niemając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.