Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 października 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 251/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1311 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1274 z późn. zm., zwany dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, "że organ dokonał w sprawie zbyt arbitralnych ustaleń faktycznych, opartych na niepełnym materiale dowodowym, gdyż nie ustalił w sposób jednoznaczny i przekonywujący, kto wykonywał kontrolowany przewóz, podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie dokładnie wskazał, iż karta drogowa, w której jest zapisany odręcznie przejazd w dniu [...] marca 2015 r. na trasie między [...] a [...] oraz podpis Pana D. R. (kontrolowanego kierowcy) na liście przewozowym z dnia [...] marca 2015 r. potwierdzają, iż to właśnie Pan D. R. odbierał ładunek i to on, nie natomiast inny kierowca realizował przewóz w trakcie którego nie rejestrował swej aktywności na wykresówce, ponadto w odniesieniu do tarczy tachografu wypisanej na nazwisko Pana M. B. wskazano, iż jest ona nieczytelna, organ ponadto dopatrzył się na niej ingerencji w postaci naruszonych poprawek - do ww. okoliczności odniesiono się precyzyjnie w treści uchylonej decyzji (vide: strona 6, akapit 1 i 2 uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego), przy czym już samo nierejestrowanie przez kierowcę D. R. faktu odbierania ładunku, czy też przebywania w kabinie pojazdu obok innego (nieznanego mu z imienia i nazwiska kierowcy) - co wskazał do protokołu kontroli - już samo w sobie wyczerpuje przesłanki naruszenia w postaci nierejestrowania aktywności kierowcy na tarczy tachografu, natomiast sam fakt odmowy podpisania protokołu kontroli przez obecnego na miejscu przedstawiciela strony w osobie kierowcy podpisanego przez wykonującego czynności kontrolne inspektora ze wskazaniem, iż po odczytaniu dokumentu kierowca odmówił podpisania protokołu wyjaśniając, iż pracodawca polecił mu nie podpisywać tego dokumentu oczywiście nie niweczy ustaleń w nim poczynionych i nie powoduje utraty przez taki dokument mocy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, w sytuacji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed tym Sądem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zakwestionował wyrok Sądu pierwszej instancji, wywodząc, że w postępowaniu administracyjnym nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał bowiem, że decyzja o nałożeniu kary za naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub w karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi została podjęta bez dostatecznych ku temu podstaw.
Sąd dostrzegł uchybienia w sferze gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powołany przepis pozwala na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przepisów procesowych, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.
W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd zarzucił Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający, w szczególności organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych w oparciu o protokół z kontroli drogowej przeprowadzonej [...] marca 2015 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że protokół kontroli ma, co do zasady, podstawowe znaczenie dla kwestii ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w zakresie naruszeń w transporcie drogowym, to jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 687/11oraz z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14, a także wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 124/13 i wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2723/12) wynika, że dotyczy to protokołu, w którym uczestniczył czynnie przedstawiciel tego przedsiębiorcy, tj. protokołu podpisanego przez jego przedstawiciela, w tym wypadku kierowcę pojazdu.
Z powołanego orzecznictwa WSA wyprowadził wniosek, że moc dowodowa protokołu kontroli zależy w znacznej mierze od tego, czy został on podpisany przez przedstawiciela podmiotu kontrolowanego i czy zostało to dokonane z zastrzeżeniami. Sąd wyraził pogląd, że brak podpisu kierowcy na protokole z kontroli przeprowadzonej [...] marca 2015 r. nie przekreśla jego wartości dowodowej, jednak wymaga on dalszego zweryfikowania w postępowaniu dowodowym. Organy obu instancji nie dokonały analizy przedstawionych przez skarżącego wyjaśnień, w świetle których przewóz w dniu [...] marca 2015 r. był wykonywany przez innego kierowcę, jak również jedynie ogólnie odnieśli się do nadesłanej przez skarżącego wykresówki, z góry uznając jej niewiarygodność z uwagi na naniesione widoczne poprawki.
Sąd stanął na stanowisku, że dowody w postaci karty drogowej i listu przewozowego mogą nie mieć decydującego w tej sprawie znaczenia, bowiem nawet imienne wskazanie w nich kierowcy nie stanowi dowodu, że wykonał on zlecenie, a dla poprawności postępowania dowodowego należało przesłuchać obu kierowców.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadny jest zarzut skierowany do organu odwoławczego o niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, zwłaszcza, że strona składała w toku postępowania wyjaśnienia, wskazując na innego niż kontrolowany [...] marca 2015 r. kierowcę, który wykonywał przewóz [...] marca 2015 r. i na tę okoliczność przedstawiła stosowną wykresówkę. Wskazany przez WSA kierunek uzupełnienia postępowania dowodowego jest właściwy i umożliwi ustalenie osoby, która [...] marca 2015 r. faktycznie wykonywał przewóz drogowy.
W związku z tym nietrafne są wywody zawarte w skardze kasacyjnej zmierzające do wykazania, że organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i rzetelnie przedstawiły motywy wydanych decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Ustaleń wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, zwłaszcza jeżeli kierowca nie podpisał protokołu, a skarżący przedstawia okoliczności i dowody, które mogą podważyć te ustalenia. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów o transporcie drogowym ma charakter obiektywny, nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wspomniane naruszenia nie ma obowiązku wyjaśnić wszelkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia, czy do takiego naruszenia doszło.
W tych okolicznościach należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie oceny kompletnego materiału dowodowego.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.