Uzasadnienie
Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 74k ust. 1 oraz art. 74l ust. 3 w zw. z art. 74l ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm., dalej: ustawa o skok) oraz art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174) z dniem 25 lutego 2016 r. zawiesiła działalność Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej P. z siedzibą w W. (dalej: SKOK P.).
Wspomniana decyzja została doręczona 24 lutego 2016 r. zarządcy komisarycznemu ustanowionemu w SKOK P. na mocy decyzji Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z [...] lipca 2015 r.
Zgodnie z adnotacją umieszczoną na kopii decyzji KNF z [...] lutego 2016 r. Przewodnicząca Rady Nadzorczej SKOK P. – J. W. w dniu 15 marca 2016 r. przekazała decyzję Radzie Nadzorczej SKOK P. Rada Nadzorcza SKOK P. pismem z 2 marca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję KNF z [...] lutego 2016 r.
KNF w odpowiedzi na wezwanie Sądu z 15 kwietnia 2016 r. wyjaśniła, że decyzja z [...] lutego 2016 r. została doręczona 24 lutego 2016 r. ustanowionemu dla SKOK P. zarządcy komisarycznemu. Jednocześnie KNF podała, że 15 marca 2016 r. decyzja została przekazana Przewodniczącej Rady Nadzorczej SKOK P. KNF poinformowała również, że karta 291 akt administracyjnych, na której widnieje adnotacja "Przekazano Radzie Nadzorczej 15.03.2016 r. J. W." stanowi dla organu dowód doręczenia decyzji Przewodniczącej Rady Nadzorczej SKOK P. Organ stwierdził, że nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji.
Rada Nadzorcza SKOK P., w piśmie z 20 czerwca 2016 r., wyjaśniła że KNF nie dokonała odrębnego doręczenia decyzji z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zawieszenia działalności SKOK P. jej Radzie Nadzorczej.
Sekretariat SKOK P. 15 marca 2016 r. (a więc ok. trzy tygodnie po wydaniu decyzji) poinformował telefonicznie i mailowo Przewodniczącą Rady Nadzorczej SKOK P., że może odebrać egzemplarz decyzji, który do sekretariatu przekazał osobiście zarządca komisaryczny SKOK P. Drogą mailową sekretariat SKOK P. przesłał Przewodniczącej Rady Nadzorczej skan decyzji. Egzemplarz decyzji został odebrany przez Przewodniczącą Rady Nadzorczej w sekretariacie SKOK P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 731/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zachowanie przez skarżącego trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi stanowi warunek jej dopuszczalności i obok warunków formalnych skargi podlega ocenie Sądu już na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Badanie zachowania terminu do wniesienia skargi jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie wprowadzona do obrotu prawnego, bowiem dopiero z chwilą doręczenia stronie postępowania administracyjnego decyzji rozpoczyna się bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Następnie WSA przytoczył treść art. 74k ust. 1 ustawy o skok, zgodnie z którym jeżeli na dzień sprawozdawczy określony w przepisach wydanych na podstawie art. 62c ust. 4 aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, zarząd kasy, zarządca komisaryczny lub likwidator powiadamia o tym niezwłocznie Komisję Nadzoru Finansowego, która podejmuje decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, o ile nie został ustanowiony wcześniej, i może podjąć decyzję o zawieszeniu działalności kasy oraz wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy lub z wnioskiem o otwarcie postępowania układowego, a także Kasę Krajową. O podjętej decyzji Komisja Nadzoru Finansowego niezwłocznie zawiadamia Bankowy Fundusz Gwarancyjny oraz Kasę Krajową. Przepisy art. 73 ust. 3-6b i 8 stosuje się odpowiednio.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że KNF decyzją z [...] lutego 2016 r. zawiesiła działalność SKOK P. z siedzibą w W. z dniem 25 lutego 2016 r. Stosownie do art. 73 ust. 6 ustawy o skok od decyzji o zawieszeniu działalności spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, rada nadzorcza skok ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję KNF o zawieszeniu działalności kasy, o ile zostanie spełniony warunek w postaci doręczenia tejże decyzji radzie nadzorczej skok.
Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja z [...] lutego 2016 r. nie została doręczona Radzie Nadzorczej SKOK P. z siedzibą w W. w żaden ze sposobów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzje doręczono zarządcy komisarycznemu, który pokwitował jej osobisty odbiór 24 lutego 2016 r. Ustanowiony dla SKOK P. zarządca komisaryczny przekazał decyzję do sekretariatu SKOK P., a ten poinformował o tym fakcie drogą mailową Przewodniczącą Rady Nadzorczej SKOK P. Przewodnicząca Rady Nadzorczej SKOK P., po osobistym odebraniu decyzji z sekretariatu SKOK P., przekazała ją Radzie Nadzorczej 15 marca 2016 r.
W ocenie Sądu nieformalne przekazanie egzemplarza decyzji z [...] lutego 2016 r. Przewodniczącej Rady Nadzorczej SKOK P. nie wywołało skutku w postaci doręczenia decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego właściwemu podmiotowi, tj. Radzie Nadzorczej SKOK P., lecz miało najwyżej walor informacyjny.
W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji KNF z [...] lutego 2016 r. właściwemu podmiotowi w świetle przepisów ustawy o skok, od którego to doręczenia, w myśl art. 53 § 1 p.p.s.a., zależne jest prawo tego podmiotu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Komisja Nadzoru Finansowego złożyła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania:
- a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 6 i art. 74k ust. 1 ustawy o skok poprzez odrzucenie skargi na zaskarżoną decyzję na skutek błędnego uznania, iż jej wniesienie było niedopuszczalne pomimo tego, że zaskarżona decyzja została doręczona prawidłowo na ręce zarządcy komisarycznego, czyli osoby uprawnionej do odbioru w SKOK P. wszelkich pism ze skutkiem dla SKOK P., oraz błędne uznanie, iż podmiotem właściwym do doręczenia zaskarżonej decyzji jest Rada Nadzorcza SKOK P. jako odrębny podmiot, nie zaś SKOK P., do której została doręczona przedmiotowa decyzja. Należy mieć na uwadze, że Rada Nadzorcza SKOK P. jest jedynie organem statutowym SKOK P., na który w oparciu o przepis art. 73 ust. 6 w związku z art. 74k ust. 1 ustawy o skok w drodze wyjątku przeniesiono przynależne organowi zarządzającemu Kasy prawo do reprezentacji SKOK P. w obrocie prawnym jedynie w zakresie uprawnienia do zaskarżenia decyzji w przedmiocie zawieszenia działalności Kasy. Normodawca nie przydał Radzie Nadzorczej SKOK P. uprawnienia do reprezentacji biernej SKOK P., tj. uprawnienia do odbioru doręczanej decyzji w sprawie zawieszenia działalności SKOK P.
- b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 45 kpa, art. 73 ust. 6 ustawy o skok i art. 53 §1 p.p.s.a. poprzez fakt, iż WSA w swoim postanowieniu w sposób nieuprawniony uznał, iż w sprawie nie nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji i tym samym SKOK P. reprezentowana przez jej Radę Nadzorczą nie mogła w sposób skuteczny złożyć skargi na decyzję KNF (skarga została złożona przedwcześnie), w sytuacji gdy stan faktyczny opisany w postanowieniu WSA wskazuje, że nastąpiło skuteczne doręczenie tej decyzji do SKOK P. i stan ten nie wskazuje jednocześnie, aby to doręczenie było dokonane w sposób sprzeczny z art. 45 k.p.a. Skutkowało to nieuprawnionym odrzuceniem skargi na przedmiotową decyzję, albowiem decyzja została prawidłowo doręczona stronie postępowania - SKOK P. i zachowano 7 dniowy termin wniesienia skargi.
- c) art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA, które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala stwierdzić, iż brak jest w nim wystarczającej argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego pozwalającego stwierdzić, że Rada Nadzorcza SKOK P. jest odrębnym od SKOK P. podmiotem, któremu powinna być doręczona zaskarżona decyzja, i że doręczenie na ręce osoby uprawnionej do odbioru pism w osobie zarządcy komisarycznego SKOK P. nie jest prawidłowe. WSA praktycznie poprzestał na przytoczeniu brzmienia przepisów (w niektórych przypadkach wręcz jedynie ograniczył się do wskazania oznaczeń numerycznych) i poczynieniu na podstawie niezwykle skrótowego opisu stanu faktycznego konkluzji o wadliwości doręczenia zaskarżonej decyzji przez organ nadzoru "właściwemu podmiotowi, tj. "Radzie Nadzorczej SKOK P." i stwierdzenia, że "Przekazanie decyzji miało najwyżej walor informacyjny" w sytuacji gdy właściwym podmiotem jest sama SKOK P. Jednocześnie z uzasadnienia nie wynika, że zaskarżonej decyzji Kasie nie doręczono - w postanowieniu znalazło się wręcz stwierdzenie, iż "zarządca komisaryczny przekazał decyzję do sekretariatu SKOK P." co prowadzi do przeciwnych wniosków niż te, które przyjął WSA w swoim postanowieniu w wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej.
- II. prawa materialnego:
- a) w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 6 w związku z art. 74k ust. 1 ustawy o skok, polegające na błędnym przyjęciu, iż w związku z brzmieniem wymienionych przepisów, doręczenie decyzji, o której mowa w art. 74k ust. 1 ustawy o skok winno zostać dokonane Radzie Nadzorczej SKOK P. uznanej w postanowieniu WSA za właściwy podmiot do dokonania takiego doręczenia, podczas gdy podmiotem właściwym do doręczenia decyzji zawsze pozostaje sama spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa jako strona postępowania. Nie jest nim statutowy organ nadzorczy, który na zasadzie wyjątku jest wyłącznie uprawniony do wniesienia skargi na decyzję KNF o zawieszeniu działalności kasy;
- b) w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 kpa w związku z art. 73 ust. 6 i art. 74k ust. 1 ustawy o skok polegające na uznaniu, iż Rada Nadzorcza SKOK P. jest właściwym podmiotem, któremu zaskarżona decyzja winna zostać doręczona i tym samym uznaniu, że Radzie Nadzorczej SKOK P. de iure przysługuje status strony postępowania, podczas gdy Rada Nadzorcza SKOK P. jest jedynie organem rzeczonej kasy, który na mocy przepisu art. 73 ust. 6 w związku art. 74k ust. 1 ustawy o skok uzyskał jedynie prawo do reprezentacji SKOK P. w zakresie wniesienia skargi na decyzję KNF do sądu administracyjnego. Z tego stanu normatywnego nie można wywodzić istnienia jakiejkolwiek podmiotowości, czy też występowania po stronie Rady Nadzorczej SKOK P. interesu prawnego. Rada Nadzorcza SKOK P. jest jedynie organem spółdzielczej kasy oszczędnościowo - kredytowej uprawnionym w bardzo ograniczonym zakresie do reprezentowania SKOK P. w obrocie prawnym. Nie jest zaś z pewnością samodzielnym podmiotem, który posiada w sprawie swój własny, bezpośredni i konkretny interes wywodzony z przepisów prawa.
Rada Nadzorcza Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "P." w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę wniesioną przez Radę Nadzorczą SKOK P., uznając, że zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącej, a w myśl art. 53 § 1 p.p.s.a., od doręczenia decyzji zależne jest prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko zostało sformułowane bez dostatecznego rozważenia wszystkich kwestii prawnych, jakie wystąpiły w sprawie.
Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił bliżej poglądu o konieczności doręczenia decyzji z [...] lutego 2016 r. Radzie Nadzorczej SKOK P. Sąd powołał jedynie art. 74k ust. 1 i art. 73 ust. 6 ustawy o skok i ograniczył się do stwierdzenia, że z ostatnio wymienionego przepisu "(...) bezspornie wynika, że rada nadzorcza skok ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję KNF o zawieszeniu działalności kasy, o ile zostanie spełniony warunek w postaci doręczenia tejże decyzji radzie nadzorczej skok."
W związku z tym należy przypomnieć, że art. 73 ust. 6 ustawy o skok reguluje kwestię wnoszenia skargi na decyzje o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w kasie lub w Kasie Krajowej i jak wynika z art. 74k ust. 1 ma odpowiednie zastosowanie do decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu, a więc także decyzji o zawieszeniu działalności kasy. Z art. 73 ust. 6 ustawy o skok nie wynika jednak, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez radę nadzorczą skok jest doręczenie decyzji tej radzie. Powołany przepis stanowi jedynie, że skargę wnosi się w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji.
Mając na uwadze, że zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcz się stronom, przyjęcie poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji wymagałoby uprzedniego ustalenia, że w postępowaniu w sprawie zawieszenia działalności kasy rada nadzorcza skok ma przymiot strony, czego jednak WSA nie uczynił.
Dodać należy, że stosownie do art. 73 ust. 6 w związku z art. 74k ust. 1 in fine ustawy o skok, rada nadzorcza skok jest legitymowana do wniesienia skargi na decyzję o zawieszeniu działalności kasy, jednak przyznanie tego uprawnienia nie może być utożsamiane z posiadaniem przez radę nadzorczą przymiotu strony postępowania administracyjnego. Stroną w postępowaniu w sprawie zawieszenia działalności kasy była SKOK P. i do niej została skierowana decyzja z [...] lutego 2016 r. Ustanowienie zarządcy komisarycznego w kasie nie ma bowiem wpływu na jej istnienie jako odrębnego podmiotu posiadającego osobowość prawną. Z dniem ustanowienia zarządca komisaryczny przejmuje funkcje zarządu kasy, którego członkowie zostają odwołani z mocy prawa, a kompetencje innych organów kasy ulegają zawieszeniu (art. 73 ust. 3 ustawy o skok), co nie ma jednak znaczenia dla funkcjonowania kasy jako podmiotu praw i obowiązków, w tym o charakterze publicznoprawnym.
Przyjęcie przez ustawodawcę rozwiązania umożliwiającego radzie nadzorczej kasy wniesienie skargi na decyzję o zawieszeniu działalności kasy nie oznacza, że rada nadzorcza uzyskuje w ten sposób własny, konkretny i bezpośredni interes prawny, mający swe źródło w przepisach prawa materialnego, pozwalający na uznanie jej za stronę postępowania w sprawie zawieszenia działalności kasy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd nie zakwestionował prawidłowości doręczenia decyzji KNF o zawieszeniu działalności SKOK P. zarządcy komisarycznemu ustanowionemu decyzją tego organu z [...] lipca 2015 r., a w konsekwencji, że decyzja z [...] lutego 2016 r. została wprowadzona do obrotu prawnego. W związku z tym należy zauważyć, że gdyby nawet przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że KNF miała obowiązek doręczenia Radzie Nadzorczej SKOK P. decyzji o zawieszeniu działalności kasy, to zaniechanie doręczenia jej decyzji kończącej postępowanie nie stanowiłoby przeszkody do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest bowiem pogląd, że strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Opolu z 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 65/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 31).
Uwzględniając, że w postępowaniu w sprawie zawieszenia działalności kasy nie stosuje się art. 127 § 3 k.p.a. (art. 74k ust. 1 in fine w związku z art. 73 ust. 6 ustawy o skok), przedstawione stanowisko można odnieść do decyzji o zawieszeniu działalności kasy. Oznacza to, że w sytuacji gdy wspomniana decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego i wywołuje skutki wobec jej adresata tj. SKOK P. i innych uczestników tego obrotu, nie można przyjąć, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Radę Nadzorczą SKOK P. nie rozpoczął biegu. Z czynności podjętych przez skarżącą można wyprowadzić wniosek, że uznała ona datę doręczenia zarządcy komisarycznemu decyzji KNF z [...] lutego 2016 r. za zdarzenie, od którego należy liczyć 7 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone postanowienie, nie uwzględnił jednak tego, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust. 6 ustawy o skok tj. w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji jej adresatowi.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że KNF zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji o istnieniu przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.