Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej utd), nałożył na skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...], karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów; nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; nieprowadzenie ewidencji czasu pracy; nieudzielnie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.), a także niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie.
Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji podniosła m.in., że niemożność przedstawienia wymaganych wykresówek wynika z okoliczności niezależnych - tj. kradzieży.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu, strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów i norm z zakresu czasu pracy. Przedstawione w postępowaniu dowody oraz argumentacja odwołania nie potwierdzają spełnienia przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c utd, ponieważ do naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Strona nie wskazała na okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Przedsiębiorca nie jest ponadto zwolniony z bieżącego nadzoru nad pracą kierowcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła dowodów na wystąpienie w sprawie nagłych, losowych, nieoczekiwanych i nadzwyczajnych okoliczności, które stanowiłyby podstawę wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy. Wprawdzie skarżąca w odwołaniu i w skardze powołała się na działania osób trzecich - kradzież wykresówek, dodatkowo dołączając do skargi pismo Komisariatu Policji w C. z dnia 5 kwietnia 2016 r. informujące o wszczęciu dochodzenia o przestępstwo z art. 276 Kodeksu karnego w zakresie ukrycia 80 tarczek tachografu, jednak, zdaniem Sądu I instancji, nawet zgłoszenie, post factum sprawy do organów ścigania nie zmienia stanu sprawy, gdyż "ukrycie przez skontrolowanego kierowcę 80 tarczek tachografu", wobec stwierdzonego ich braku za okres 406 dni, nie może wpłynąć na wysokość nałożonej kary, tym bardziej, że zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 utd kara ta wyniosła 15.000 zł. Ponadto, obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy przedsiębiorstwa, by możliwe było przestrzeganie obowiązujących przepisów, w tym m.in. zadbanie o gromadzenie niezbędnej i przewidzianej przepisami prawa dokumentacji, w tym także wykresówek, które powinny być w prawidłowy sposób zabezpieczone i przechowywane, tak by w trakcie przeprowadzanej kontroli mogły być w każdym czasie okazane na żądanie kontrolujących inspektorów.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie dołożyła należytej staranności w egzekwowaniu wykonania obowiązków związanych z systematycznym rozliczaniem kierowców z posiadanych wykresówek. Z protokołu kontroli, w którym wyliczono dni, za które przedsiębiorca nie okazał wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, wynika, że są to bardzo długie okresy. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że przedsiębiorca na bieżąco wymagał od kierowców zdawania wykresówek, dokonywał ich rozliczenia i kontroli. Stan taki trwał prawie rok, nie były to więc jednostkowe przypadki. Świadczy to ewidentnie o braku ze strony przedsiębiorcy należytego nadzoru nad pracownikami w tym zakresie.
W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła R. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 92b ust. 1 utd, polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, tj. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 2. art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, tj. poprzez jego błędną wykładnię;
- - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej kpa), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że: skarżąca dyscyplinowała kierowców, w szczególności w formie nagan ustnych, a wskutek braku właściwej reakcji ze strony kierowców - rozwiązała z nimi stosunek pracy; a także że kierowca w sposób nieuprawniony ukrywał tarczki, na co skarżąca nie miała wpływu;
- 2. art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa poprzez ich niezastosowanie, pomimo zgłoszenia takiego wniosku przez skarżącą, w sytuacji gdy w sprawie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Stosownie zaś do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione i to na tyle precyzyjnie, aby możliwe było sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Przenosząc te uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jej autor zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, z tym że poza zakresem merytorycznej kontroli pozostają te zarzuty, które nie zostały uzasadnione. Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych obejmuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polegała błędna wykładnia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nie wykazał, że stan faktyczny ustalony w sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że w toku przeprowadzonej kontroli u skarżącej ustalono szereg naruszeń przepisów prawa, które stanowiły delikty administracyjne, a łączna kara za ich naruszenie wynosiła 209.450 zł. Zgodnie jednak z art. 92a ust. 3 pkt 1 utd suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 zł - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Zatem wymierzona skarżącej kara wyniosła 15.000 zł, gdyż w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli skarżąca zatrudniała 4 kierowców.
Podkreślenia wymaga, że do deliktów administracyjnych ustawodawca zalicza nieokazanie wykresówek. Nieprawidłowości w zakresie prowadzenia pojazdów stwierdzone podczas kontroli obejmują 406 dni, a łączna kara za to naruszenie wyniosła 203.000 zł. Przenosząc to na oceniany zarzut skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie ma żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy ustalenie dokonane przez organy ścigania dotyczące zawłaszczenia 80 "tarczek tachografu" przez jednego z kierowców.
Ponadto należy zauważyć, że Sąd I instancji odnosząc się do tego zagadnienia wskazał, że "działania kierowców polegające na przywłaszczeniu sobie wykresówek, nie mogą zwolnić przedsiębiorcy od odpowiedzialności". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rzeczą bezsporną wynikającą wprost z ilości dni odnoszących się do braku wykresówek, że skarżąca nie dołożyła należytej staranności w egzekwowaniu wykonania obowiązków związanych z systemem rozliczania kierowców z posiadanych wykresówek. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa należy uznać za bezzasadny w omówionym zakresie.
Z tych samych powodów nieusprawiedliwione jest upatrywanie naruszenia tych przepisów poprzez pominięcie tego, że "skarżąca dyscyplinowała kierowców, w szczególności w formie nagan ustnych, a wskutek braku właściwej reakcji ze strony kierowców – rozwiązała z nimi stosunek pracy". Skoro w odniesieniu do jednego z kierowców brak wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów obejmował 255 dni, a w stosunku do innego 145 dni to trudno przyjąć, że skarżąca w ogóle reagowała na te nieprawidłowości. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji "trudno dopatrzyć się jakiegokolwiek samodzielnego działania skarżącej dla zabezpieczenia właściwej organizacji i dyscypliny pracy. W aktach sprawy brak chociażby dowodów zastosowania wobec kierowców dopuszczalnych kar dyscyplinujących w związku ze stwierdzonymi przypadkami niezwrócenia pobranych wykresówek czy ich niedokładnego wypełnienia."
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 i pkt 2 ppsa.
W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej zawierające jej wniosek o zawieszenie postępowania. Sąd I instancji wniosku tego wprawdzie nie rozpoznał, niemniej jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Jak już bowiem wskazano fakt przywłaszczenia "tarczek tachografu" przez jednego z kierowców w żaden sposób nie wpłynąłby na wysokość kary nałożonej na skarżącą, której z kwoty 209.450 zł została wymierzona kara jedynie w wysokości 15.000 zł.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).