Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 841/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 maja 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 7 maja 2013 r. P. M. złożył do Kierownika Biura Powiatu S. ARiMR w D. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 na realizację pakietu 2 — Rolnictwo ekologiczne, w wariantach: 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na działkach rolnych o łącznej powierzchni 39,15 ha. Na areale 37,70 ha (5 działek) deklarowano uprawę jabłoni domowej, zaś na działce o areale 1,45 ha — czereśnie. Był to wniosek w 4 roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego w 2010 r.
W dniach 17-18 września 2013 r. na gruntach strony przeprowadzona została kontrola na miejscu z udziałem wnioskodawcy, o której został powiadomiony z wyprzedzeniem. Wnioskodawca odmówił podpisania dokumentacji pokontrolnej. Dokumentacja ta została przekazana stronie (przesyłką pocztową) w dniu 1 października 2013 r.
Pismem z dnia 30 września 2013 r, P. M. złożył oświadczenie, że nie zgadza się z treścią protokołu, a także wskazał, iż zniszczenia w nasadzeniach (spowodowane - według strony - przez zwierzynę leśną) nie są tak duże, jak wynika z raportu kontrolerów ARiMR.
W konsekwencji przyjętych ustaleń podczas wizytacji i stwierdzonych nieprawidłowości co do sposobu użytkowania części działek zgłoszonych do płatności we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe, Kierownik Biura w dniu 14 lutego 2014 r. wydał decyzję, w której orzekł o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości polegające na: niedotrzymaniu minimalnej obsady drzew na hektar; prowadzeniu produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i z zachowaniem należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby; niespełnianiu wymogów w zakresie wysokości drzewek (określonych na minimum 80 cm), stanowią naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanego dalej "rozporządzeniem PRŚ 2009"; Dz. U. z 2009r., nr 33, poz. 262 ze zm.) tj § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a i § 27 ust. 1 pkt 1, w związku z Załącznikiem 7, mającego zastosowanie w sprawie w zakresie warunków przyznania płatności, ich stawek oraz w odniesieniu do sankcji, na mocy § 50 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanego dalej "rozporządzeniem PRŚ 2013"; Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.), skutkujące zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w wysokości 100 % płatności.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. domagając się jej uchylenia, zarzucił wydanemu przez organ I instancji rozstrzynięciu: naruszenie prawa materialnego poprzez przywołanie w uzasadnieniu norm prawnych zawartych w uchylonym rozporządzeniu PRŚ 2009, naruszenieprzepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa) poprzez pełne zaaprobowanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, który nie uwzględniał ustaleń protokołów kontroli jednostki certyfikującej, niezgodność ustaleń z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.
Dyrektor Agencji decyzją z dnia 7 maja 2014r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kontrole przeprowadzane przez jednostki certyfikujące odbiegają celami i sposobem ich realizacji od kontroli dokonywanych przez ARiMR i stanowią dowód o mniejszej wartości informacyjnej dla potrzeb weryfikacji wniosków, gdyż opierają się w znacznej części na informacjach udzielonych przez kontrolowane podmioty. Według organu, stan faktyczny upraw ustalony w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez ARiMR, utrwalonej w materiale fotograficznym, daleko dokładniej i najwierniej odzwierciedlił rzeczywistość. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń obu kontroli wynikało, że międzyrzędzia na plantacji są wykoszone, wysokość drzewek nie spełniała wymogu minimalnej wysokości wynoszącej 80 cm, zaś na wszystkich działkach ewidencyjnych, poza działką oznaczoną identyfikatorem A, stwierdzono wypadnięcia nasadzeń lub ich uschnięcie, oszacowane na ok 5 %. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ I instancji nie miał świadomości sporządzenia protokołu z kontroli wyrywkowej, niezapowiedzianej przez jednostkę certyfikującą przeprowadzonej w dniu 22 października 2013 r., ujawnionego dopiero w odwołaniu.
Odnosząc się do ustaleń w nim zawartych, Dyrektor Oddziału stwierdził, że dokument ten nie ma żadnej mocy dowodowej, gdyż okoliczność dosadzenia 150 sztuk drzewek nie potwierdza ani nie podważa ustaleń, poczynionych w oparciu o pozostałe dowody.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. M. wniósł o uchylenie decyzji organów ARiMR obu instacji w całości, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego, poprzez powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na normy prawne rozporządzenia z dnia 26.02.2009 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które zostało uchylone z dniem 15.03.2013 r.;
- - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez pełne zaaprobowanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który nie uwzględniał ustaleń protokołu kontroli obligatoryjnej i wyrywkowej jednostki certyfikującej;
- - naruszenie ustalenia stanu faktycznego, poprzez niezgodność ustaleń z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014r. oddalił skargę.
Sąd orzekający nie podzielił zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie nieobowiązujących w stanie prawnym sprawy przepisów i wyjaśnił zasadność przyjęcia przepisów rozporządzenia PRŚ z dnia 26 lutego 2009 r., wskazując, że normodawca w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013r. zawarł wyraźne odesłanie do stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r
Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez pełne zaaprobowanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, który nie uwzględniał ustaleń protokołu kontroli obligatoryjnej i wyrywkowej jednostki certyfikującej. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w ogóle w jaki sposób uchybienie przepisom procesowym, którego — według strony — dopuściły się organy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji nie stwierdził także zarzucanej rozbieżności (sprzeczności) ustaleń z materiałem dowodowym zgormadzonym w sprawie.
Zdaniem Sądu orzekajacego organy Agencji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności raportu z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 września 2013 r., słusznie uznały, iż kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym brak było podstaw do podważenia jej wiarygodności. W toku postępowania zostały wykonane szczegółowe szkice z zaznaczeniem granic poszczególnych działek rolnych i gatunki upraw, wykonano zdjęcia działek w charakterystycznych miejscach oraz sporządzono szczegółowy raport z kontroli. Materiał ten pozwolił na dokładne zliczenie i opisanie wszystkich sadzonek i bezspornie potwierdził, że nie utrzymano wymaganej obsady sadzonek (125 sztuk/ha), część drzewek uschła, bądź nie spełniała wymogów co do ich wysokości (minimum 80 cm). Przy tym podkreślono, że skarżący uczestniczył w kontroli, miał wgląd do raportu i możliwość złożenia zastrzeżeń.
Z powyższego uprawnienia wprawdzie skorzystał, jednakże złożone ogólne oświadczenia w zakresie ubytków upraw, skutecznie nie podważyły ustaleń kontroli w zakresie stanu upraw. Ponadto, podzielając stanowisko organów Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy regulujące zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, w tym zastosowany w sprawie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a i § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009, nie przewidują możliwości odstąpienia od zastosowania pomniejszeń płatności, gdy stwierdzone zostaną nieprawidłowości upraw objętych programem. Okoliczności dotyczące przyczyn powstania na gruntach złego stanu upraw będą miały ewentualnie znaczenie dopiero w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie.
Sąd orzekający zgodził się z organem odwoławczym także co do tego, że kontrole przeprowadzane przez jednostkę certyfikującą Ekogwarancja PTRE odbiegają celami i sposobem realizacji od kontroli przeprowadzanych przez ARiMR. Wskazał, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane są na innej podstawie prawnej, tj.: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, rozporządzenia Komisji (WE) 889/2008 oraz ustawy o rolnictwie ekologicznym, natomiast kontrole ARiMR na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 — 2013 (Dz.U. 168.1181 ze zm.).
Odmienny jest również zakres tych kontroli, co w zasadzie uniemożliwia szczegółowe i dokładne porównanie wyników obu kontroli. Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne, nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych.
Zdaniem Sądu I instancji wiążące dla organów pod względem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego były wyłącznie wyniki kontroli z 17-18 września 2013 r. Nie mniej, jak wskazał Sąd orzekajacy, nie sposób zarzucić organom, że w ogóle pominęły przy rozstrzyganiu sprawy protokół kontroli jednostki certyfikującej. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy — choć miarodajna była dla niego tylko kontrola Agencji - uwzględnił i porównał ustalenia obu kontroli, stwierdzając, że zostały ustalone zbieżne nieprawidłowości, gdyż inspektor rolnictwa ekologicznego kontrolując plantację w dniu 24 lipca 2013 r. wskazał na ubytki w obsadzie i wysokość drzewek w granicach 70-150 cm, które to wnioski zostały zaakceptowane przez rolnika.
Zdaniem Sądu I instancji dokonane przez organ ustalenia wykazały ponad wszelką wątpliwość, że na działkach oznaczonych identyfikatorami A, B, C, D, E, G brak było deklarowanej uprawy jabłoni domowej, spełniającej wymagania do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, określone w rozporządzeniu PRŚ 2009.
Skargą kasacyjną wniesioną przez P. M. skarżący domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi
- a) naruszenie art. 3 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej — oddalił skargę skarżącego, pomimo iż skarżący wykazał, że postępowanie administracji publicznej dotknięte było wadami. Takie działanie Sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie wskazanego zarzutu. Podkreślił, że wydane w sprawie decyzje organów ARiMR zostały podjęte z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez pełne zaaprobowanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który nie uwzględniał ustaleń protokołu kontroli obligatoryjnej i wyrywkowej jednostki certyfikującej.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej — oddalił skargę pomimo iż skarżący wykazał, że postępowanie administracji publicznej dotknięte było wadami.
Dalej skarżący kasacyjnie zarzucił, że ustalenia Sądu pierwszej instancji odbiegają od wskazań protokołów kontroli wyrywkowej i obligatoryjnej, które przeprowadziła jednostka certyfikującą, co doprowadziło do ukształtowania stanu prawnego, zawierającego niezgodność ustaleń faktycznych z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie profesjonalny pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie niniejszej nie występują. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej — oddalił skargę. Takie działanie Sądu pierwszej instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Przy tym zarzucając naruszenie przepisów procedury autor skargi kasacyjnej wskazał na zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Tak postawiony zarzut nie okazał się trafny.
Niezależnie od tego, że został on nieprawidłowo skonstruowany gdyż wysuwając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja zaskarżona skargą powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, autor skargi kasacyjnej po pierwsze nie podnosi zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., a ponadto nie powiązał wskazanego przepisu z jakimkolwiek innym przepisem, którego naruszenie było, w jego ocenie przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w ww. przepisach. Wielokrotnie już NSA wskazywał, że wskazane wyżej art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mają charakter normy wynikowej i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie więc powyższych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.
W sprawie niniejszej strona skarżąca, powołując się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązała podniesiony zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów, art. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy, aprobując błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, który zdaniem skarżącego nie uwzględniał ustaleń protokołu kontroli obligatoryjnej i wyrywkowej jednostki certyfikującej. Podniesione uchybienia proceduralne sprowadzają się zatem do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z powodu oparcia się wyłącznie na protokole z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 17- 18 września 2013r.
Skarżący kasacyjnie zarzuca, że dowód z raportu kontroli, jako jedyny dowód w sprawie, został uznany za jednoznaczny i wystarczający. Takie działanie skarżący uznaje za niezgodne z dyrektywami dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału w sposób wyczerpujący i dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu, uzasadniającego przystąpienie do jego merytorycznego rozpoznania, zdaniem NSA wskazane przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia nie okazały się trafne.
Mająca w sprawie zastosowanie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju).
W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.
Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.
W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym podkreślić należy, że chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę oraz ewentualnie innych uczestników postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy oceny legalności wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy była zasadna. Oparcie jej w szczególności na raporcie z kontroli przeprowadzonej w dniach 17- 18 września 2013r. było prawidłowe, gdyż jego wiarygodność nie została w skuteczny sposób podważona.
Zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem EFRROW, to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem uprawnionym do przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie płatności w ramach PROW na lata 2007- 2013, w tym programów rolnośrodowiskowych i weryfikowania prowadzonej przez beneficjentów pomocy działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, określonych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych.
Zgodnie z art. 30 ust 2 ustawy o wspieraniu przeprowadzenie kontroli może zostać powierzone jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi w art. 31 ust.1 tejże ustawy. Kontrole te przeprowadzane są przez osoby do tego upoważnione, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ze zmianą dokonaną rozporządzeniem MR i RW z dnia 2 października 2008r. (Dz.U. z 2008 Nr 183, poz. 1138). Zgodnie z w/w przepisem rozporządzenia jednostki organizacyjne i osoby zatrudnione w niej m.in.:
- 1. posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa lub ogrodnictwa, lub wykształcenie średnie rolnicze lub ogrodnicze albo wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie geodezyjne - odpowiadające zakresowi powierzchownych im czynności kontrolnych,
- 2. posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt. 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.),
- 3. zostaną przed podjęciem czynności kontrolnych przeszkolone, w zakresie odpowiadającym powierzonym im czynnościom,
- 4. jednostki organizacyjne zapewniają:
- - sprzęt pomiarowy i informatyczny w liczbie umożliwiającej sprawne wykonanie pomiarów geodezyjnych,
- - sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez ARiMR,
- - środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli.
Z powyższych przepisów wynika, że kontrole na miejscu w niniejszej sprawie były nie tylko prawnie możliwe, ale także, że musiały być przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane - tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.
Raport z kontroli z 17-18 września 2013 r., przeprowadzonej u skarżącego producenta przedstawiał stan upraw na podstawie własnych pomiarów, obliczeń i spostrzeżeń, a powyższe obserwacje znalazły potwierdzenie w materiale fotograficznym.
W toku postępowania, jak wskazano wykonane zostały szczegółowe szkice z zaznaczeniem granic poszczególnych działek rolnych i gatunki upraw, wykonano zdjęcia działek. Powyższe pozwoliło na zliczenie i opisanie sadzonek oraz potwierdzenie, że nie utrzymano wymaganej obsady drzew, część drzew uschła bądź nie spełniała wymogów co do ich wysokości (minimum 80 cm). Skarżący miał do raportu wgląd oraz możliwość złożenia zastrzeżeń, z którego to prawa skorzystał. Nie mniej jednak, jak trafnie uznał Sąd orzekający, w rezultacie nie podważyły one skutecznie ustaleń kontroli w zakresie ubytków upraw. Rolnik bowiem potwierdził fakt wystąpienia ubytków, co prawda w mniejszej niż stwierdzonej raportem ilości nie wskazując jednakże jakiej i uzasadnił je siłą wyższą (szkodą dokonaną przez zwierzynę leśną). W dalszym zaś toku postępowania zarzucił, iż wyniki kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą A. Sp. z o.o. nie potwierdzają braku spełnienia wymogów dla realizowanego pakietu.
Odnosząc się do pierwszej z podniesionych kwestii Sąd I prawidłowo uznał, iż przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w tym mający zastosowanie w sprawie § 9 ust 2 pkt 3 lit a i § 27 ust 1 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009r. nie przewiduje możliwości zastosowania pomniejszeń w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie upraw objętych programem. Załącznik nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. określa bowiem wymogi dla poszczególnych wariantów i pakietów i nie należą one do wymogów podstawowych, o których mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.
Tym samym wymóg minimalnej obsady drzew i krzewów stanowi o dotrzymaniu 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jeżeli zatem zobowiązania w danym roku nie mogą być spełnione, pomoc nie jest wypłacana, ale zobowiązanie nadal powinno być kontynuowane. Przypadek działania siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności ma znaczenie, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji wyłącznie w kwestii ewentualnego zwrotu płatności już wypłaconych.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 (...), jeżeli m.in.: spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Brak natomiast przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie (§ 58 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.).
Jak już wyżej wspomniano, wysokość zmniejszeń określa załącznik Nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów oraz wymogów co do materiału szkółkarskiego m.in. w wariancie 2.9 skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie.
Niezasadny pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącego zaaprobowania przez Sąd orzekający błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który nie uwzględniał ustaleń protokołu kontroli obligatoryjnej i wyrywkowej jednostki certyfikującej A. sp. z o.o.
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił odmienności kontroli przeprowadzanych przez jednostki certyfikujące i podmioty upoważnione przez agencję płatniczą, tak co podstawy prawnej obu rodzajów kontroli jak i ich zakresów.
Podkreślić należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych: ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej.
Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty: upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest zasadniczo inny. Jednostka certyfikująca wykonując działania kontrolne nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, nie ustala kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności, co nie oznacza, że jednostki certyfikujące w ramach prowadzonej inspekcji nie mają uprawnień do sprawdzenia, czy w kontrolowanym gospodarstwie prowadzona jest produkcja rolna zgodnie z najlepszą wiedzą. Uznając za wiążące wyniki kontroli z 17- 18 września 2013r., wobec braku uzasadnionych zastrzeżeń Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o przyjęciu ich jako wiarygodne i nie podważone skutecznie.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wyniki kontroli jednostki certyfikującej zostały pominięte jako całkowicie sprzeczne z ustaleniami kontrolerów ARiMR. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy porównał i uwzględnił ustalenia obu kontroli wskazując na zbieżne wyniki kontroli przeprowadzonej przez A. sp. z o.o. z 24 lipca 2013r. co do wypadów nasadzeń na wszystkich działkach ewidencyjnych (poza działką rolną A) oszacowanych na ok 5% i wysokość nasadzeń, która nie spełniała wymogu minimalnej wysokości 80 cm., które to wyniki producent zaakceptował. Podobnie odniesiono się do protokołu kontroli wyrywkowej niezapowiedzianej z 22 października 2013r. (zatem już po kontroli ARiMRu), w wyniku której ustalono dokonanie przez producenta uzupełniających nasadzeń 150 drzew jabłoni, co w istocie nie podważa ustaleń dokonanych w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, a w szczególności raport z kontroli z 17 – 18 września 2013r.
W rozpatrywanym przypadku skarżący P. M. zobowiązał się do prowadzenia uprawy sadowniczej metodami ekologicznymi, o minimalnej obsadzie drzew co najmniej 125 sztuk na 1 ha. Wymóg ten, a także wymogi odnośnie materiału szkółkarskiego (wysokość drzewek min. 80 cm) nie został przez rolnika spełniony, a zatem zasadnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów Agencji, iż nie można było uznać, aby zobowiązanie zostało przez rolnika dochowane w tym zakresie.
Wobec powyższego, nie sposób dopatrzyć się nieprawidłowości w działaniach organów, które na mocy obowiązujących przepisów odmówiły przyznania płatności rolnośrodowiskowych, o które wnioskował skarżący.
Reasumując, organy obydwu instancji nie naruszyły przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poddano ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i jest ona prawidłowa. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego spełnia wymogi dotyczące uzasadnienia faktycznego i prawnego, bowiem w uzasadnieniu faktycznym powołano się na raport z kontroli na miejscu, uwzględniając również okoliczności wynikające z ustaleń jednostki certyfikującej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa unijnego i krajowego. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności odniesiono się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W takiej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 p.p.s.a autor skargi nie wskazał która jednostka tego przepisu została naruszona. Przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, stanowią bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy te sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nie należącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego, a także przepisów proceduralnych i nie stwierdzając w tym zakresie przez organy ARiMR naruszeń prawa, zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., zatem nie wiadomo, w jaki sposób miałby naruszyć ten przepis ogólny i ustrojowy, a uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 490 ze zm).