Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie lub Sąd I instancji) oddalił skargę G G (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie (dalej: Dyrektor) z dnia [..] września 2015 r. w przedmiocie kary z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 14 stycznia 2015 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili eksperyment na automacie w należącym do skarżącego sklepie monopolowym w Elblągu. W wyniku eksperymentu ustalono, że gry na automacie mają charakter losowy. Do materiału dowodowego została włączona opinia biegłego sądowego. W toku postępowania ujawniona została umowa dzierżawy zawarta przez skarżącego z innym podmiotem gospodarczym, na podstawie której skarżący wydzierżawiał część lokalu pod instalację urządzenia do gier. Z tego tytułu skarżący otrzymywał czynsz w wysokości 40% od sumy przychodów dzierżawcy z zainstalowanych urządzeń.
Naczelnik Urzędu Celnego w Elblągu, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90, art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540) dalej: u.g.h., wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Organ uznał, że skarżący współorganizował urządzanie gier na automatach, zapewniał warunki do korzystania z automatu wstawionego do jego lokalu, poprzez umożliwienie zainstalowania tego urządzenia, zapewniając jednocześnie jego zasilanie i pozostałe warunki eksploatacyjne.
Decyzją z dnia [..] września 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
WSA w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie związany jest uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej przyjęto, że
1) art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE L 1998.204.37 ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy;
2) urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
W ocenie WSA w Olsztynie organy zasadnie przyjęły, że ujawniony w lokalu automat jest automatem do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h. Ponadto trafnie uznały, że skarżący urządzał gry na tym automacie. Przemawia za tym fakt, że skarżący czerpał zyski z gier. Stosownie do § 2 umowy dzierżawy podstawę obliczenia procentowego udziału skarżącego w przychodach uzyskiwanych z eksploatacji zainstalowanego urządzenia stanowił raport kasowy sporządzany raz w miesiącu. To skarżący oferował w swoim lokalu gry na automacie w celu zwiększenia swoich dochodów i zajmował się kontrolą pracy automatu, bez czego jego efektywna eksploatacja nie byłaby w ogóle możliwa. Czerpiąc zyski z gier na automacie, skarżący był urządzającym gry. Nie posiadał on zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, o którym mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h.
G G zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjnie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., polegające na bezpodstawnym wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej, mimo braku notyfikacji projektu u.g.h. wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. UE L 1998.204.37 ze zm.), dalej: dyrektywa 98/34/WE, przy jednoczesnym wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że przepisy sankcjonowane tego rodzaju co art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej wyżej dyrektywy i wobec powyższego są bezskuteczne i nie mogą stanowić podstawy stosowania sankcji karnych i administracyjnych takich jak kary wymierzane na podstawie art. 89 u.g.h. wobec jednostek, zaś techniczny charakter zarówno przepisów sankcjonowanych jak i sankcjonujących został potwierdzony także w wyroku TSUE z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej i co powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd i odmową zastosowania wskazanych przepisów;
- 2) prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) w związku z art. 267 i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) i w związku z art. 9 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, jak również w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, przez ich niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż skoro nie istnieje przepis prawa unijnego, który nakazywałby niestosowanie przez organy i sądy krajowe nienotyfikowanego technicznego przepisu prawa krajowego, to rzekomo sądy krajowe nie są zobowiązane do niestosowania przepisów technicznych nienotyfikowanych Komisji Europejskiej, podczas gdy dyrektywy unijne wiążą państwo członkowskie UE, co oznacza że dyrektywy nie nakładają żadnych obowiązków na jednostki i to właśnie jednostki mogą względem państwa członkowskiego UE powołać się na przepisy dyrektyw w celu niezastosowania sprzecznych z nimi na jakiejkolwiek płaszczyźnie przepisów prawa krajowego nakładających obowiązki wobec jednostek (np. w celu niezastosowania krajowych przepisów technicznych nienotyfikowanych Komisji Europejskiej);
- 3) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 11 i z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE oraz w związku z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sankcjonującego przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. z tytułu naruszenia sankcjonowanych norm u.g.h., tj. art. 14 ust. 1 u.g.h., ograniczających możliwość urządzania gier na automatach wyłącznie do terenu kasyn gry, polegającą na przyjęciu przez Sąd meriti, że żaden organ ani sąd krajowy nie ma prawa do odmowy zastosowania sankcji administracyjnej za działania jednostek, sprzeczne z nienotyfikowanymi przepisami technicznymi, przy wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 oraz w wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05, że tego rodzaju normy sankcjonowane i sankcjonujące jak zawarte w u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej wyżej dyrektywy;
- 4) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE w kształcie wiążąco zinterpretowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że każdy krajowy organ władzy publicznej lub Sąd może wykładać prawo unijne w sposób odmienny od przedstawionego w orzecznictwie TSUE, a w konsekwencji przyjęciu, że nienotyfikowane Komisji Europejskiej przepisy techniczne powinny być stosowane przez każdy krajowy organ władzy publicznej lub Sąd aż do czasu utraty przez tego rodzaju przepisy mocy obowiązującej;
- 5) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej polegającą na zakwestionowaniu usytuowania TSUE jako sądu międzynarodowego powołanego do autorytatywnej i wiążącej wykładni prawa unijnego celem zapewnienia jego jednolitego stosowania we wszystkich państwach członkowskich oraz wagi orzeczenia interpretacyjnego TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 jako części wspólnotowego porządku prawnego – acquis communautaire – obejmującego wykładnię prawa unijnego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiążącą wszystkie organy i sądy krajowe państw członkowskich w oparciu o zasadę lojalnej współpracy, z klarownym odniesieniem się w wyroku. TSUE, że przepisy u.g.h. o charakterze technicznym bezwzględnie podlegały obowiązkowi notyfikacji oraz że konsekwencją jego pominięcia jest ich bezskuteczność (także poprzez odesłanie w pkt. 26 wyroku do wcześniejszego orzeczenia TSUE w sprawie CIA International z dnia 30 kwietnia 1996 r. C-194/94 i jego pkt 48) i bezzasadnym przyjęciu, że brak notyfikacji przepisów art. 14 ust. 1 i 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania sankcji administracyjnej, co doprowadziło Sąd do bezzasadnego przyjęcia, że sąd lub organ krajowy nie ma prawa do odmowy zastosowania sankcji administracyjnej za działania jednostek sprzeczne z nienotyfikowanymi przepisami technicznymi, oraz do nieuwzględnienia skargi, pomimo przyjęcia przez Sąd meriti za podstawę prawną wydanych decyzji przepisów art. 14 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- 6) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż przepis ten może stanowić samoistną podstawę dla wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu, w sytuacji gdy norma sankcjonująca zawarta w tym przepisie ma charakter blankietowy, tj. wymaga dopełnienia normą sankcjonowaną zawartą w art. 14 ust. 1 u.g.h., jako że z treści przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 nie wynika jakakolwiek powinność, z której nie przestrzeganiem wiąże się określona dolegliwość dla adresata, tym samym bez powiązania z przepisem art. 14 ust. 1 u.g.h. nie jest możliwe ustalenie treści obowiązku obciążającego Skarżącego i sankcjonowanego normą z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- 7) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 TFUE w związku z 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy w kształcie wiążąco zinterpretowanym w orzecznictwie TSUE i w konsekwencji nie dostrzeżenie przez Sąd meriti bezskuteczności przepisów mogących, zdaniem Sądu stanowić samoistną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w postaci art. 89 ust. 1 pkt 2 w z w. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., w części nakładającej przez nie obowiązek powstrzymywania się od urządzania gier na automatach poza kasynami gry, co w świetle braku notyfikacji projektu u.g.h. zawierającego wskazane przepisy, wymaganej przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE przy jednoczesnym wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że tego typu przepisy u.g.h., zgodnie z którymi urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej wyżej Dyrektywy, powoduje, że są one bezskuteczne i nie mogą stanowić podstawy stosowania sankcji karnych i administracyjnych, co powinno skutkować odmową zastosowania wskazanych przepisów;
- 8) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż Skarżąca jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna G G oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zatem na naruszeniu prawa materialnego. W tej podstawie strona wskazała osiem naruszeń prawa, której jej zdaniem wyczerpują istotę naruszeń materialnych, bo polegają na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonych grup przepisów u.g.h. i prawa unijnego. Przy tak skonstruowanych zarzutach Sąd II instancji, w pierwszej kolejności odniesie się do tych naruszeń, które mają w sprawie podstawowe znaczenie, a dopiero przez ten pryzmat oceni pozostałe.
Skarga kasacyjna G G nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
Zdaniem NSA zarzutem pierwotnym skargi kasacyjnej jest wskazanie naruszenia przez Sąd I instancji art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. polegające na braku notyfikacji tego przepisu, co prowadzi do wniosku, że zostały naruszone przepisy art. 8 ust. 1 i art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a konsekwencją tego naruszenia powinno być ich niestosowanie, bo art. 89 ust. 2 u.g.h. jest przepisem tego rodzaju co art. 14 ust. 1 u.g.h., a ten został uznany za techniczny w rozumieniu przepisów unijnych. Sąd II instancji nie podziela takiego stanowiska. Trafnie w tym zakresie wypowiedział się Sąd I instancji w skarżonym wyroku, gdy stwierdził, że ten kontekst sprawy został rozstrzygnięty uchwałą NSA z dnia 16 maja 2016 r., II GPS 1/16 (CBOSA), zgodnie z którą art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.
Z tego wynika, że może stanowić samoistną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.g.h., na co nie ma wpływu techniczny charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy i brak jego notyfikacji. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że na mocy art. 269 p.p.s.a. był on związany treścią tej uchwały. Podobnie Sąd II instancji nie może pominąć treści tej uchwały przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego wyroku.
Z tak ukształtowanego stanu prawnego sprawy wynika, że wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza prawa w zakresie rozpoznawanego zarzutu, co w konsekwencji musi prowadzić do przyjęcia, że nietrafne są wszystkie te zarzuty ze sformułowanych w skardze kasacyjnej, które dopatrują się wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym, że brak notyfikacji art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i zastosowanie tej normy jako samoistnej podstawy wymierzenia kary G G skutkowało naruszeniem przepisów wskazanych w zarzutach: drugim, trzecim, czwartym, piątym szóstym i siódmym. Inna rzecz, czy w przypadku tych zarzutów mamy do czynienia z błędną wykładnią, skoro odnoszą się one do kwestii możliwości zastosowania przepisów ze względu na wymóg notyfikacyjny. Błąd wykładni to ustalenie wadliwego znaczenia treści przepisu, poprzez błędne ustalenie znaczenia pojęć tworzących treść przepisu, a nie wadliwość jego zastosowania.
Niezależnie od tego oceniane zarzuty, by być skuteczną podstawą kasacyjną, powinny wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów, do których się odwołują. z tego powodu uzasadnienie skargi kasacyjnej, co jest nakazem ustawowym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinno wskazywać naruszenie i przedstawiać poprawny sposób stosowania przepisów. Tego wymogu nie spełnia uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które w zakresie powołanych w tych zarzutach przepisów odwołuje się do ogólnych tez pojawiających się na tym tle w orzecznictwie, bez ich konkretnego odniesienia do realiów sprawy. Poprawne uzasadnienie skargi kasacyjnej jest koniecznym warunkiem jej skuteczności. Ponieważ rozpoznawana skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia tego warunku, to tym bardziej wymienione wcześniej zarzuty należało uznać za niezasadne.
Ostatni zarzut kasacyjny jest formalnie poprawny, bo został uzasadniony, jednak merytorycznie jest nietrafny. Strona twierdzi w nim, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji organów celnych, bo przyjął, ze poprawnie zostało ustalone, że skarżący kasacyjnie był podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Problem ten rozstrzyga powołana wcześniej uchwała, która w pkt 2 stwierdza, że urządzający gry poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem, albo zgłoszeniem, bądź wymaganą rejestracją lub zgłoszeniem automatu lub urządzenia do gry podlega karze pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Ocena stanowiska Sądu I instancji w zakresie zastosowania wobec skarżącego art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wymaga odniesienia się do materiału zgromadzonego w sprawie. I tak, z treści umowy dzierżawy powierzchni znajdującej się w aktach administracyjnych wynika nie tylko, że jej celem było zainstalowanie urządzeń do gier, ale także, że skarżący był stroną wypełniającą obowiązek dokonywania zawiadomień o okolicznościach (zdarzeniach) wskazanych w § 6 umowy. Poza tym nie sposób nie zauważyć tożsamości terminu wypłaty miesięcznego czynszu dzierżawnego z terminem wyjęcia gotówki z automatu przez przedstawiciela dzierżawcy. Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek, że celem wymienionej umowy, a zarazem zgodnym zamiarem stron było nie tyle zawarcie umowy dzierżawy, ile podjęcie wspólnego przedsięwzięcia. Tym samym skarżący, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, stał się podmiotem podlegającym karze, stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.