Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 6/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] S.A. w W. (dalej: Spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, zobowiązał Prezesa UKE do rozstrzygnięcia wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2010 r. (data wpływu: 30 czerwca 2010 r.) Spółka wystąpiła do Prezesa UKE o wydanie ośmiu pozwoleń radiowych, w tym na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w P. przy ul. W. Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Prezes UKE zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania, informując równocześnie, że nie ma możliwości wydania pozwoleń radiowych umożliwiających komercyjne świadczenie usług telekomunikacyjnych zgodnie z wnioskiem w systemie HSPA+, czyli w technologii innej niż CDMA. Wydanie pozwoleń radiowych na używanie urządzeń w stacjach bazowych pracujących w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz (w częstotliwościach o wyszczególnionych zakresach) prowadziłoby do powstania zaburzeń pomiędzy stacjami bazowymi sieci [A.] ze stacjami GSM-R.
W skardze z dnia 7 grudnia 2012 r., poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, Spółka domagała się stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, a późniejszym pismem odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2012 r. Z kolei pismem z 2 stycznia 2013 r. organ zawiadomił Spółkę, że z uwagi na potrzebę dokonania dodatkowych analiz sprawa zostanie załatwiona do 31 stycznia 2013 r.
W replice na odpowiedź na skargę Spółka podtrzymała swoje stanowisko.
Na rozprawie przed WSA Spółka oświadczyła, że do chwili rozprawy Prezes UKE przez ponad 27 miesięcy nie wydał decyzji, a od dnia wniesienia skargi pozorował działania. Organ wyjaśnił natomiast, że nie pozostaje w bezczynności ze względu na czynności podejmowane w sprawie i złożył do akt kopie zawiadomień o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy (z dnia: 30 stycznia 2013 r., przy piśmie tym powiadomiono też o włączeniu do akt materiałów dowodowych, 28 lutego i 27 marca 2013 r.), notatkę służbową z 10 kwietnia 2013 r., kopię wezwania z 17 kwietnia 2013 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz kopie dokumentów koordynacyjnych.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę i podkreślił, że art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej jako p.t.) przewiduje szczególny termin dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego w przypadku, gdy wniosek dotyczy korzystania z częstotliwości określonych w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, o której mowa w art. 111 ust. 3 p.t. bądź w planie zagospodarowania częstotliwości, którego regulację zawiera art. 112 p.t. W takim przypadku decyzja powinna być wydana przez Prezesa UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem zawartym w ust.
7. W tym ostatnim przypadku nie został określony termin do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego. Termin z ust. 6 obliczać należy według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) [zgodnie z regułą z art. 206 ust. 1 p.t.] i ma charakter instrukcyjny. Niezachowanie tego terminu nie wywołuje ujemnych skutków w razie wydania decyzji po jego upływie, zaś w przypadku wystąpienia sytuacji z art. 143 ust. 7 p.t. należy stosować przepisy k.p.a. regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w przypadku przekroczenia terminu do wydania decyzji, czy to wynikającego z art. 143 ust. 6 p.t., czy to zakreślonego art. 35 k.p.a., na Prezesie UKE spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o przyczynach zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, w myśl art. 36 § 2 k.p.a.
Sąd uznał, że datą wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., było doręczenie Prezesowi UKE w dniu 30 czerwca 2010 r. wniosku o wydanie pozwoleń radiowych z dnia 23 czerwca 2010 r., a nie skierowanie do Spółki zawiadomienia z dnia 9 sierpnia 2010 r. o wszczęciu postępowania. Wobec tego od dnia 30 czerwca 2010 r. biegły dla organu terminy załatwienia sprawy. Pismo z dnia 9 czerwca 2010 r. zostało stronie doręczone po upływie terminu z art. 143 ust. 6 p.t. i pod koniec terminu z art. 35 § 3 k.p.a., natomiast jego treść, w ocenie Sądu, świadczy, że już w tej dacie organ widział możliwość rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd stwierdził, że do chwili wniesienia skargi na bezczynność (7 grudnia 2012 r.) Prezes UKE nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie, jak też nie informował strony o przyczynach przedłużenia postępowania, czego wymaga art. 36 k.p.a. Dopiero 14 grudnia 2012 r. powiadomił skarżącą o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2012 r. Odniósł się również do stanowiska strony i uznał, że art. 37 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania. Następnym pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2013 r.; kolejnymi pismami, doręczanymi skarżącej, z dnia: 30 stycznia, 28 lutego i 27 marca 2013 r. Prezes UKE wyznaczał nowe terminy rozpatrzenia wniosku (ostatni przewidział do 30.04.2013 r.), uznając w dwóch ostatnich, że sprawa ma skomplikowany charakter.
Natomiast pismem z 30 stycznia 2013 r. poinformował, że do akt sprawy włączono materiały dowodowe (w tym dwa dokumenty dołączone już wcześniej) i wyjaśnił, że zaszła potrzeba dodatkowej analizy materiału dowodowego.
Ponadto, jak wskazał Sąd w dniu 17 kwietnia 2013 r. Prezes UKE wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 p.t. i wyjaśnił, że nieusunięcie braków formalnych spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ przez blisko 3 lata nie zapoznał się z wnioskiem, mimo że deklarował gotowość do wydania decyzji odmownej 9 sierpnia 2010 r., co wynika z zawiadomienia opatrzonego tą datą, a następnie wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy. Oznacza to również, że po okresie 27 miesięcy braku działania (liczonych od 17.08.2010 r.) i mimo zapowiedzi wydania decyzji odmownej – już po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – dokonywane przez Prezesa UKE "czynności" są niespójne, nieczytelne i zmierzają do pozorowania jego działania. Mimo upływu prawie 32 miesięcy od wpływu wniosku, organ nie załatwił sprawy.
W ocenie Sądu w tej sytuacji nie można było uznać za usprawiedliwione informacji o przedłużaniu terminu do wydania decyzji. Wystąpiły więc przesłanki warunkujące powstanie stanu bezczynności: niezałatwienie sprawy i upływ terminu do jej załatwienia.
Mając na uwadze powyższe WSA uznał, że Prezes UKE naruszył art. 12 k.p.a., czyli zasadę szybkości postępowania, a także art. 35 § 1-4 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 6 p.t. i art. 36 k.p.a. Prezes UKE pozostawał w bezczynności, bowiem nie podjął żadnych konkretnych działań w sprawie ani skutecznych prób zakończenia postępowania i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa, choćby dlatego, że bezczynność trwa 32 miesiące.
Skargą kasacyjną Prezes UKE domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności bez dostatecznego przytoczenia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej, niedostateczne przedstawienie stanowisk stron, wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niedostateczne jej wyjaśnienie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
- b) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w P. przy ul. W. i uwzględnienie skargi [A.] S.A. z siedzibą w W.;
- c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 143 ust. 7 p.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych "(...) należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a.";
- b) art. 143 ust. 7 p.t. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ich wykładni w sposób sprzeczny z art. 5 ust. 3 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) [Dz. U. UE z dnia 24 kwietnia 2002 r. L 108, s. 21; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 29, s. 337; dalej: dyrektywa 2002/20/WE].
Spółka udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw lub oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ zarzucił Sądowi I instancji, zarówno stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, że ten niezasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, a ponadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tym stanowiskiem organu nie można się zgodzić.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 23 czerwca 2010 r., który wpłynął do organu w dniu 30 czerwca 2010 r. o wydanie decyzji – pozwoleń radiowych. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, pozwolenie radiowe wydaje Prezes UKE w drodze decyzji, zaś postępowanie w tej sprawie wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 143 ust. 3). W art. 143 ust. 6 p.t. ustawodawca przewidział szczególny termin zakończenia postępowania, bowiem w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 143 ust. 7, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych.
Zdaniem organu, z przytoczonej regulacji wynika, że w przypadku wymagającym uzgodnień międzynarodowych organ nie jest związany terminem określonym w art. 143 ust. 6, a także terminami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Jak stanowi art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regułą jest zatem stosowanie przepisów k.p.a., w tym m.in. art. 35 regulującego terminy zakończenia postępowania administracyjnego. Odstąpienie od stosowania tego przepisu może nastąpić wyłącznie, gdy ustawa Prawo telekomunikacyjne tak stanowi. Wyjątki od zasady ogólnej powinny być interpretowane w sposób ścisły i zawężający. Odstępstwo od regulacji ogólnej dotyczącej terminów zakończenia postępowania administracyjnego zawiera niewątpliwie art. 143 ust. 6 p.t., stanowiący termin szczególny 6 tygodni na zakończenie postępowania. Powyższy przepis implementuje art. 5 ust. 3 dyrektywy 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi łączności elektronicznej, zgodnie z którym decyzje dotyczące przyznawania praw użytkowania są podejmowane, ogłaszane i podawane do wiadomości publicznej jak najszybciej po wpłynięciu całkowitej dokumentacji wniosku do krajowego organu regulacyjnego, w terminie trzech tygodni – w przypadku numerów przyznanych do realizacji szczególnych zadań w ramach krajowego planu numeracji oraz w terminie sześciu tygodni – w przypadku częstotliwości radiowych, które przyznano na potrzeby usług łączności elektronicznej w ramach krajowej tabeli przeznaczeń częstotliwości.
Wypada podkreślić, że art. 143 ust. 7 wyłącza stosowanie art. 143 ust. 6 p.t. jedynie w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Oznacza to, że w przypadkach wymienionych w tym przepisie na podstawie art. 206 ust. 1 p.t. znajdzie wprost zastosowanie art. 35 k.p.a. Interpretacja, według której wyłączenie stosowania art. 143 ust. 6 p.t. w przypadkach określonych w art. 143 ust. 7 tej ustawy zwalnia organ prowadzący postępowanie z obowiązku zachowania jakichkolwiek terminów do załatwienia sprawy, nie da się oczywiście pogodzić z treścią wspomnianego art. 206 ust. 1 p.t. Nie ma również uzasadnienia w świetle powołanego wyżej art. 5 ust. 3 dyrektywy 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi łączności elektronicznej, z którego można wyprowadzić dyrektywę szybkiego załatwiania tego rodzaju spraw.
Odnosząc się do argumentów organu, który twierdzi, że ratio legis zniesienia w art. 143 ust. 7 p.t. terminu zakończenia postępowania była konieczność wielomiesięcznego prowadzenia tzw. koordynacji międzynarodowej, należy podkreślić, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością dokonania niezbędnych uzgodnień międzynarodowych może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Organ powinien zatem przed wszystkim, co oczywiste, wystąpić w tej sprawie do właściwych podmiotów zagranicznych w trybie przewidzianym przepisami prawa międzynarodowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie rozpoczął procedury uzgodnień międzynarodowych, w aktach administracyjnych brak jest dowodu na jakąkolwiek aktywność organu w tym zakresie, co trafnie podkreślił Sąd I instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że niepodejmowanie przez organ przez ponad dwa lata żadnych czynności nie miało związku z wymaganiem zastosowania procedury uzgodnień międzynarodowych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż w przypadku konieczności dokonania uzgodnień międzynarodowych, o którym mowa w art. 143 ust. 7 p.t., do postępowania w sprawie wydania pozwolenia radiowego ma zastosowanie przepis art. 35 k.p.a. Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że organ po wszczęciu postępowania administracyjnego przez ponad dwa lata nie podjął żadnej czynności w sprawie, zasadnie zatem tego rodzaju postawa organu została oceniona jako pozostawanie w bezczynności, która – z uwagi na wielokrotne przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy – powinna zostać zakwalifikowana jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.
Należy podkreślić, że okoliczność, iż organ wezwał stronę w dniu 17 kwietnia 2013 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania również potwierdza, że organ od dnia wpływu wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, tj. od 30 czerwca 2010 r. nie przystąpił w istocie do rozpoznawania tego wniosku. Wzywając wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznał tym samym, że wniosek ze względu na dostrzeżone braki nie był w stanie spowodować wszczęcia postępowania i dlatego, w razie nieuzupełnienia tych braków, zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Inaczej mówiąc – pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sposobem załatwienia sprawy przed wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną nie było podstaw, aby brak działania organu mógł zostać zakwalifikowany nie jako bezczynność, lecz jako przewlekłe prowadzenia postępowania. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację, w której formalnie prowadzi się postępowanie, ale to postępowanie nie jest efektywne, a więc np. czynności są podejmowane w dużych odstępach czasowych albo mają charakter działań pozornych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Ewentualnie organ mnoży czynności dowodowe ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238).
Biorąc pod uwagę ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, w tym w szczególności okoliczność, że organ po skierowaniu do strony pisma z dnia 9 sierpnia 2010 r. informującego o wszczęciu postępowania, aż do 14 grudnia 2012 r., kiedy to poinformował stronę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do dnia 31 grudnia 2012 r., nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ nie tyle działał w sposób opieszały, niesprawny lub nieskuteczny, lecz nie działał w ogóle.
Ponadto, z racji wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązku odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów kasacyjnych (patrz: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), sąd kasacyjny za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie zawiera żadnych, sugerowanych przez organ, wewnętrznych sprzeczności. Przeciwnie, jest ono logiczne, wewnętrznie spójne, prawidłowo przytacza oraz wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, a zatem tak uzasadniony wyrok w pełni poddawał się kontroli instancyjnej.
Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.