Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2012 r.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
[...] maja 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2011. Do płatności zgłosiła cztery działki rolne oznaczone literami od "A" do "D" o łącznej powierzchni 1,12 ha. W toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w dniu 21 lipca 2011 r. stwierdzono w zakresie działki "C", deklarowanej przez stronę jako łąka, zaniechanie działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie norm dobrej kultury rolnej. Kolejna kontrola przeprowadzona na miejscu w dniach [...] i [...] września 2011 r. nie wykazała nieprawidłowości.
Mając na uwadze ustalenia wynikające z kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił przyznania płatności ONW za 2011 r. i nałożył sankcje wieloletnie w wysokości 68,02 zł, które będą potrącane z płatności realizowanych przez Agencję w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych.
Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. W jego uzasadnieniu organ przyjął za bezsporne ustalenie, że na całym obszarze działki rolnej "C" znajduje się teren nieużytkowany rolniczo, tj. taki, którego nie można było sklasyfikować jako łąki, zgodnie z deklaracją we wniosku o przyznanie płatności ONW. Konsekwencją tego było wykluczenie areału działki rolnej "C" (0,38 ha) z płatności.
Z uwagi na fakt, że w wyniku powyższego wykluczenia całkowita powierzchnia gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności wynosiła 0,74 ha, a więc była mniejsza niż 1 ha, dodatkowo, wobec zawyżenia powierzchni przekraczające 50% na stronę nałożono sankcje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą przyjął, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy zaistniała uzasadniona podstawa do wykluczenia z płatności ONW, spośród powierzchni działek rolnych zgłoszonych do tej płatności, powierzchni działki rolnej "C", a w konsekwencji, do odmowy przyznania tej płatności z zastosowaniem sankcji wieloletnich. Sąd I instancji podniósł, że udokumentowanie wyników kontroli, szczególnie w kontekście podnoszonych przez skarżącą konsekwentnie zarzutów o utrzymywaniu łąki w dobrej kulturze rolnej, uzasadnia poddanie w wątpliwość dokonanych ustaleń stanu faktycznego, przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy.
Sąd podkreślił, że organ dysponuje dokumentacją fotograficzną wykonaną w lipcu 2012 r., uniemożliwiającą jednoznaczne stwierdzenie charakteru upraw bądź innych roślin znajdujących się na działce, a w szczególności ustalenie, czy działkę "C" porastały chwasty wieloletnie. Ponadto w protokole z czynności kontrolnych zaznaczono jedynie odpowiednie kody i symbole, a w części protokołu przeznaczonej na uwagi inspektorów terenowych brak jest jakichkolwiek spostrzeżeń odnoszących się do stwierdzonych nieprawidłowości. Również sporządzone zdjęcia mające potwierdzić stanowisko inspektorów nie zostały opisane.
Sąd I instancji odnotował również, że jak słusznie zarzucała skarżąca w odwołaniu, kontrolujący przedwcześnie stwierdzili, że nie przeprowadziła na kontrolowanej łące wymaganego koszenia w terminie, który na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r., Nr 46, poz. 306), wyznaczono do dnia 31 lipca, co podważa wiarygodność zawartych w protokole ustaleń. Według Sądu I instancji, dokonanie określonego ustalenia stanu faktycznego na podstawie konkretnego środka dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie zwalnia tego organu od obowiązku oceny wyników takiej czynności z punktu widzenia zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Sąd podkreślił, że za poprzednie lata, również i za 2010 r., skarżąca otrzymywała płatności, a więc działka "C" nie została wówczas określona jako niewykorzystywana rolniczo, co również poddaje w wątpliwość ustalenia kontrolne.
W konkluzji, Sąd stwierdził, że wobec dostrzeżonych braków uzasadnienia obu decyzji, wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie uzupełnienie postępowania, a następnie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.).
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłankę naruszenia przez organy Agencji wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, gdyż postępowanie organu było zgodne z obowiązującymi przepisami, w szczególności mając na względzie treść art. 21 ust. 3 powołanej wyżej ustawy.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalony w oparciu o raport z kontroli stan faktyczny sprawy doprowadził zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy do konstatacji, iż działka rolna "C" winna zostać wykluczona z płatności ONW na rok 2011. Podstawą takiego stanowiska organów ARiMR nie były subiektywne odczucia, czy też dowolna ocena materiału zdjęciowego, jak to zarzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., lecz ustalenia poczynione w drodze wizytacji terenowej, gdzie przypisano działce sposób użytkowania - "nieużytek" oraz daleko idący w skutkach kod nieprawidłowości DR 18 oznaczający zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. takie stwierdzenie stanu faktycznego zastanego na gruncie w chwili kontroli nie wymaga szerszego opisu ze strony kontrolujących, a wykonane fotografie miały jedynie charakter poglądowy, uwiarygodniający stanowisko kontrolujących.
W ocenie organu stwierdzenie kontrolujących, a za nimi organów ARiMR, w zakresie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej nigdy nie zostało zanegowane dowodowo przez skarżącą, która w toku postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym miała inicjatywę dowodową po swojej stronie, tj. mogła przedstawić dowody, że na spornej działce prowadziła działalność rolniczą w 2011 roku, czego jednakże nie uczyniła, ograniczając się jedynie do polemiki z organem w przedmiocie zasadności wykluczenia działki w kontekście obowiązujących terminów koszenia.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba ze przepisy ustawy stanowią inaczej. Dokonując jego wykładni w powiązaniu z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich modyfikującymi zasady określone w kodeksie postępowania administracyjnego, Sąd I instancji doszedł do trafnego wniosku, że w przepisach omawianej ustawy "nie został zmodyfikowany, ani wykluczony obowiązek organu przedstawienia stanowiska w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 k.p.a.". Konfrontując treść uzasadnień decyzji organów obu instancji z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. przyjął, że doszło do naruszenia tego przepisu, w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podkreślił przy tym, że uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że na działce doszło do zaniechania działalności rolniczej oraz przedstawienia rachunkowego sposobu wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne przyjęcie, że uzasadnienia decyzji w przedmiocie płatności ONW naruszają art. 107 § 3 k.p.a. jest wystarczającą przesłanką do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z powodów niżej podanych.
Zasady prowadzenia postępowania regulowane ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zakresie, w którym przyznanie pomocy następuje w drodze decyzji administracyjnej, zawierają określone w art. 21 tej ustawy odrębności od reguł obowiązujących w k.p.a. W zakresie istotnym dla rozważanego problemu to na stronę postępowania został przerzucony obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 omawianej ustawy).
W tej sytuacji nie wymaga głębszego wywodu teza, że aby strona mogła przedstawić dowód czy też złożyć wyjaśnienia istotne dla sprawy musi mieć realną możliwość poznania przyczyn, dla których organ odmawia jej przyznania pomocy. Nie jest bowiem możliwe podjęcie inicjatywy dowodowej, przedstawienie faktów, w sytuacji, gdy nie są znane okoliczności, którym te dowody czy fakty mają się przeciwstawiać. To zatem z uzasadnienia decyzji organu I instancji powinny jasno wynikać przyczyny negatywnego dla strony stanowiska organu i to w sposób umożliwiający ich zidentyfikowanie i zrozumienie dla strony.
W tej sprawie, o czym już była mowa, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że na działce doszło do zaniechania działalności rolniczej. Wobec faktu otrzymania pomocy ONW za ubiegłe lata. strona w aspekcie tak lakonicznego twierdzenia podniosła w odwołaniu jedynie to, że wymagany przepisami prawa termin koszenia łąki jeszcze nie upłynął. Podkreślenia wymaga, że to dopiero organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że zabiegi agrotechniczne nie były przeprowadzane na tej działce w okresie dłuższym niż jeden rok, a to oznacza, że na etapie postępowania strona nie miała świadomości, co do faktów przyjętych przez organy i była tym samym pozbawiona możliwości ich zwalczania odpowiednimi środkami dowodowymi.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił pogląd Sądu I instancji, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a tym samym ten zarzut skargi kasacyjnej uznał za nieusprawiedliwiony.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut obejmujący naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przedstawiony w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do naruszenia tego przepisu i powinien skargę oddalić "gdyż postępowanie organu było zgodne z obowiązującymi przepisami, w szczególności mając na względzie treść art. 21 ust. 3" ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Przepis art. 21 ust. 3 komentowanej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Do jego treści odniósł się już Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach obejmujących obowiązek takiego uzasadnienia decyzji, z którego jasno wynikają powody określonego w osnowie rozstrzygnięcia. Skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji, że przy kontroli decyzji w przedmiocie ONW nie uwzględnił treści art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich będzie możliwe wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynikać będzie, że w toku postępowania strona wiedziała, z jakich powodów odmówiono jej pomocy, a mimo to nie podjęła żadnej inicjatywy dowodowej.
Taka sytuacja, co wykazano, nie wystąpiła w tej sprawie. Niezrozumiałe z tego powodu jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "skarżąca nie zanegowała ustaleń poczynionych w jej gospodarstwie rolnym do czego była zobowiązana na mocy art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu...", tym bardziej, że w dalszej jej części autor skargi kasacyjnej wyjaśnia, że "zarzut kontrolujących, a w konsekwencji konstatacja organów obu instancji nie polegała na stwierdzeniu, iż koszenie nie zostało wykonane w obowiązującym terminie (...) lecz, że łąka nie była koszona w okresie poprzedzającym rok kontroli, co pozwalało na przyjęcie, iż działalność rolnicza nie była tam prowadzona".
Rodzi się zatem kluczowe dla sprawy pytanie, czy w toku postępowania, aż do chwili wydania decyzji organu odwoławczego, skarżąca miała jakiekolwiek powody, aby przypuszczać, że zaniechanie działalności rolnej oznacza zaniechanie koszenia działki przez ponad rok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności tej nie można było wywieść z protokołu kontroli, w którym wskazano jedynie kod nieprawidłowości, ani też z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wobec tego wskazywanie na bierność strony, gdy zdaniem organu "nic nie stało na przeszkodzie by przedłożyła dowody np. dokumenty czy też dowody z przesłuchania świadków, iż na działce prace polegające na koszeniu łąki były wykonywane" pozostaje całkowicie oderwane od realiów tej sprawy.
W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji przyjął, że w protokole z czynności kontrolnych zaznaczono jedynie odpowiednie kody i symbole, a sporządzona dokumentacja fotograficzna nie została opisana. Okoliczności te nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, a tym samym nie sposób nie podzielić stanowiska Sądu
I instancji, że przyjęcie przez organ odwoławczy rodzaju i wieku roślin było arbitralne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.