Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 56/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 września 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 301/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej organ ten określany będzie także skrótowo - "KNF") z [...] listopada 2007 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zatwierdzenia prospektu emisyjnego.

Sąd I instancji orzekał uwzględniając następujący stan sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2007 r. Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119), dalej powoływanej jako ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym, oraz uchwałą Komisji Nadzoru Finansowego nr [...] z [...] października 2006 r. umorzyła postępowanie z wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku Banku P. S.A. o zatwierdzenie prospektu emisyjnego sporządzonego w związku z ofertą publiczną akcji serii I oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym akcji serii I Banku P. S.A.

W uzasadnieniu wymienionej decyzji stwierdzono, że J. B. nie podał w istocie, na czym polega jego interes prawny w tej sprawie, wskazując jedynie na interes faktyczny wynikający z faktu bycia akcjonariuszem Banku P. S.A., który nie skutkuje jednak uznaniem wnioskującego za stronę tego postępowania. Powołano się przy tym na utrwalone, zdaniem organu, rozumienie w orzecznictwie interesu prawnego, w tym w szczególności na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 25 września 2001 r. o sygn. akt III SA 3330/00. W wymienionym wyroku podniesiono, iż interesy inwestorów jako uczestników publicznego obrotu zagwarantowane są całym systemem norm dotyczących uczciwego obrotu łącznie z wykluczeniem papierów wartościowych z publicznego obrotu oraz sankcjami pieniężnymi za popełnienie deliktu administracyjnego. Prawodawca nie nadał przymiotu strony akcjonariuszom wychodząc z założenia, iż system ochrony ich interesów przyjęty w ustawie poprzez nadzór Komisji Papierów Wartościowych i Giełd czyni zadość postulatowi ochrony indywidualnej.

Organ podkreślił, iż cytowane orzeczenie zapadło pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 49, poz. 447 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. lub Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jednak cele i uprawnienia zarówno Komisji Nadzoru Finansowego, jak i akcjonariuszy spółek publicznych z punktu widzenia uprawnień w zakresie uregulowanym przez art. 28 k.p.a. nie odbiegają od obecnie obowiązujących.

W skardze na powyższą decyzję J. B. zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania podstawy prawnej, oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie może być stroną postępowania w sytuacji, gdy wykazał swój interes prawny i faktyczny. Według skarżącego Komisja Nadzoru Finansowego wydała wadliwe orzeczenie o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego i nie realizując celów, do których została powołana naraziła go na wymierne straty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę J. B. podkreślił, że zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do dziedziny prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest zaś istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego w zaskarżonym wyroku zauważono brak w ustawie z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (w czasie wydawania zaskarżonej decyzji Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm., obecnie tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1435), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 29 lipca 2005 r., przepisu uprawniającego akcjonariusza spółki publicznej do wystąpienia do Komisji Nadzoru Finansowego ze skutecznym żądaniem w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt emisyjny.

W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący jako akcjonariusz giełdowy spółki publicznej korzysta z uprawnień strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących go ze spółką, natomiast nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Za trafne uznano też stanowisko organu o aktualności tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2001 r. o sygn. akt III SA 3330/00 również na gruncie obowiązujących w czasie wydawania zaskarżonej decyzji przepisów. Skarżący jako akcjonariusz posiada, zgodnie z kodeksem spółek handlowych, określone uprawnienia w spółce akcyjnej i decyzja o zatwierdzeniu projektu emisyjnego dotyczy jego osoby. Jednakże przekonanie skarżącego, iż w wyniku tej decyzji poniósł wymierne straty wskazuje jedynie na posiadanie interesu faktycznego, który nie jest prawnie chroniony a zatem jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne.

Interes skarżącego, jako inwestora giełdowego, chroniony jest przez system zasad obrotu, podmiotów i instytucji prawnych, prowadzących i regulujących publiczny obrót papierami wartościowymi, zaś swoje potencjalne roszczenia skarżący może realizować na drodze cywilnoprawnej.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest także trafne stanowisko skarżącego, iż interes prawny strony aktualizuje się wraz z "żądaniem publicznego prawa podmiotowego". Interes prawny winien bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a więc złożenie wniosku przez daną osobę do organu administracji nie czyni z niej automatycznie strony postępowania przed tym organem.

W konkluzji zaskarżonego wyroku podzielono stanowisko organu, iż skarżący nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy z wniosku Banku P. S.A. o zatwierdzenie prospektu emisyjnego sporządzonego w związku z ofertą publiczną akcji serii I oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym akcji serii I Banku P. S.A. Skoro zatem organ prowadząc postępowanie nie stwierdził przymiotu strony skarżącej, decyzja o umorzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. odpowiada prawu. Wobec umorzenia postępowania, organ nie mógł ustosunkować się do zarzutów dotyczących wadliwości zatwierdzenia projektu emisyjnego i z tego też względu zarzuty powyższe nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu sądowym.

W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz zwolnienie od ponoszenia opłat sądowych w całości, w szczególności kosztów wpisu od niniejszej skargi, jako że nie jest on w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności:
2. - art. 28 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania ze względu na brak interesu prawnego;
3. - art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;
4. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niepełne odniesienie się do zarzutów skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że z wypowiedzi zawartej w zaskarżonym wyroku ("skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia") nie wynika, czy Sąd I instancji w ogóle nie stwierdził naruszeń prawa, czy też stwierdził pewne naruszenia, jednak nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Brak wskazania w uzasadnieniu wyroku ewentualnych uchybień zaskarżonej decyzji uniemożliwia skarżącemu dokonanie oceny, czy uchybienia te są istotne z punktu widzenia legalności tej decyzji, a to przekłada się na podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej zasadność.

Skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie ocenił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W osnowie zaskarżonej decyzji KNF brak jest powołania podstawy umorzenia postępowania i wskazania, z czego to rozstrzygnięcie wynika. W doktrynie przyjmuje się, iż art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może być samoistną podstawą umorzenia postępowania odwoławczego. Umorzenie to musi mieć bowiem podstawę opartą w przepisach postępowania, którą z reguły jest przepis art. 105 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się również się ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie braku po jego stronie interesu prawnego, co skutkowało uznaniem, iż nie może on być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniósł, że jest akcjonariuszem Banków P. S.A. i B. S.A. i z tej racji przysługują mu określone uprawnienia, które wynikają m. in. z kodeksu spółek handlowych. Skarżący z tytułu posiadania akcji jest też w odpowiedniej części właścicielem praw do spółki, a ponadto jest aktywnym uczestnikiem rynku finansowego, do którego nadzorowania powołana została Komisja Nadzoru Bankowego. W związku z tym każda decyzja tej Komisji odnosząca się do spółek, których akcjonariuszem (właścicielem) jest skarżący, będzie wywoływała dla niego określone skutki - zarówno faktyczne, jak i prawne.

Błędne było, zdaniem skarżącego, ustalenie organu zawarte w skarżonej decyzji, iż wnioskodawca nie posiada żadnych uprawnień ani obowiązków w zakresie sfery, o której rozstrzygnął organ. Decyzja o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego dotyczyła bezpośrednio jego osoby, jako akcjonariusza. Prospekt ten nie odzwierciedlał faktycznej sytuacji finansowej Banku P. S.A. i przygotowany został na podstawie sprawozdań finansowych za rok 2006, które nie uwzględniały sprzedaży P. D. Sp. z o.o. po zaniżonej cenie oraz oddanych na rzecz P.P. R. E. Sp. z o.o. opcji finansowych w roku 2006. W wyniku zaakceptowania przedmiotowego prospektu emisyjnego przez KNF doszło do "usankcjonowania" naruszeń prawa bankowego, prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz praw akcjonariuszy mniejszościowych.

Jednocześnie prospekt ten opierał się na uchwale integracyjnej, która została zaskarżona do Sądu Okręgowego w W. (sygn. akt XX GC 475/07), której uchybienia zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi do Sądu. Uchwała ta i połączenie banków zostały dokonane z niekorzyścią dla akcjonariuszy mniejszościowych.

W konkluzji skarżący stwierdził, że decyzja KNF o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego odnosiła się więc do sfery prawa własności skarżącego, jako akcjonariusza i miała bezpośredni wpływ na wartość tego prawa. Podniósł, że zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania wykazał swój interes prawny, który wynikał ze stanu faktycznego, praw z akcji, pokrzywdzenia go, jako akcjonariusza mniejszościowego oraz z naruszeń prawa powołanych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co było refleksem podjęcia uchwały integracyjnej. Nie zgodził się też z poglądem Sądu I instancji, iż jego interes prawny nie może wynikać z żądania publicznego prawa podmiotowego, znajdującego umocowanie w tzw. "prawie refleksowym".

W odpowiedziach na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego i Bank P. S.A. domagali się jej oddalenia.

Skarżący i Bank P. S.A. w trakcie postępowania kasacyjnego złożyli też pisma procesowe w celu poparcia swych twierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego ukształtowany został zatem w efekcie oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, zgłoszonych przy powołaniu się przez wnoszącego rozpoznawany środek odwoławczy na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Przystąpienie do merytorycznego ustosunkowania się do twierdzeń przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe zważywszy na spełnienie przez nią warunków formalnych określonych w art. 175 § 1, 176 i 177 § 1 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga zachowania staranności i precyzji w jej sporządzaniu. Skarga kasacyjna winna w szczególności wskazywać jaki to konkretnie przepis prawa został – zdaniem strony wnoszącej ten środek odwoławczy – naruszony, podawać (uzasadniać) na czym naruszenie ściśle określonego przepisu polegało oraz (w przypadku przepisów) wyjaśniać dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż wprawdzie – według art. 183 § 1 zd. II strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych – ale nie oznacza to wcale przyzwolenia na formułowanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. nowych podstaw kasacyjnych, opartych na podnoszeniu naruszenia innych przepisów, które nie zostały wskazane w treści skargi kasacyjnej, w wymienionym wyżej terminie.

Przystępując do rozpoznania poszczególnych zarzutów zawartych w konkretnej skardze kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, iż istotnie – jak to dostrzegł Bank P. S.A. w W. – w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II FSK 493/06) za błędne uznano zarzucanie orzeczeniu Sądu I instancji jednocześnie naruszenie art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zauważyć jednak wypada, iż w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazana wadliwość nie uniemożliwiała rozpoznania skargi kasacyjnej wobec prawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu (w tym przypadku) z określonymi przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Przedmiotową skargę kasacyjną, nawet w świetle powołanego wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., należało zatem merytorycznie rozpoznać, mimo zarzucania w niej naruszenia "art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.", wobec tego, że wnoszący środek odwoławczy powiązał w istocie naruszenie ostatniego z wymienionych przepisów p.p.s.a. z twierdzeniem o uchybieniu przez organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję, powoływanych następnie przepisów k.p.a. Poza tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zacytowany fragment skargi kasacyjnej nie jest być może najbardziej fortunny, ale przy uwzględnieniu całokształtu treści omawianego środka odwoławczego oznacza on w rzeczywistości postawienie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji pominięcia we wskazanym wyroku uchybień proceduralnych popełnionych zdaniem kasatora przez organ administracji publicznej. Inne podejście prowadziłoby do zbyt daleko idącego formalizmu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, nieuzasadnionego nawet specyfiką postępowania kasacyjnego.

Przed ustosunkowaniem się do mającego kluczowe znaczenie zarzutu dotyczącego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji - stwierdzającego, iż J. B. nie ma w konkretnej sprawie administracyjnej przymiotu strony i naruszenia w związku z tym, według skarżącego, art. 28 k.p.a., wypada podnieść, że spodziewanego skutku nie mogły wywołać zastrzeżenia odnośnie obrazy przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Przede wszystkim wskazać trzeba na przyjęcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również po dniu 1 stycznia 2004 r. (vide np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. opublikowany w ONSA i WSA 2007/2/50) poglądu wypowiedzianego jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, zawartego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (opublikowanej w ONSA 1999/4/119).

Zgodnie z tezą tej uchwały stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, iż w sytuacji negatywnego zweryfikowania przez organ odwoławczy subiektywnego twierdzenia (przekonania) wnoszącego odwołanie (które może nastąpić tylko w sposób procesowy) o posiadaniu przez niego interesu prawnego w sprawie (dotyczącego decyzji organu pierwszej instancji co do jego praw i obowiązków) organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (w zakresie trafnej argumentacji przemawiającej za takiego rodzaju rozstrzygnięciem należy w całości odesłać do wywodów przeprowadzonych w wymienionych wyżej orzeczeniach). Zważywszy na brzmienie art. 127 § 3 k.p.a. in fine (przewidującego odpowiednie stosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji) zawarcie przez Komisje Nadzoru Finansowego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z konkretnego wniosku J. B., przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., uznać należy za prawidłowe - skoro organ ten przyjął jednocześnie brak wykazania przez skarżącego posiadania interesu prawnego w sprawie.

Prawidłowości dokonania wyboru takiego rodzaju rozstrzygnięcia nie mogą zmienić uwagi skargi kasacyjnej sugerujące potrzebę stosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (dodać wypada w związku art. 127 § 3 in fine k.p.a.) także "art.105" k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i w tym kontekście dokonania stosownych rozważań. Pomijając już, iż wnoszący skargę kasacyjną - wykazując w ten sposób troskę o zachowanie precyzji przy formułowaniu podstawy prawnej decyzji administracyjnej poprzez powołanie się tylko ogólnie na "art. 105" k.p.a., nie wskazał o jaką to jednostkę, czy też jednostki redakcyjne tego artykułu chodzi, omawiane zastrzeżenia skargi kasacyjnej nie mogły zostać potraktowane, jako dotyczące uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w taki zaś sposób, co należy przypomnieć, ujęta została podstawa kasacyjna dotycząca naruszeń przepisów postępowania, wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zakładając bowiem nawet, że przy powoływaniu się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazane byłoby na gruncie przedmiotowej sprawy dodatkowo odwoływanie się do regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. (w związku z art. 140 k.p.a.), określającego przyczyny umorzenia postępowania (vide np. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz W-wa 1998 str. 669 - 670 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego), to nie ma podstaw do twierdzenia, że brak w tym zakresie mógł rzutować (i to istotnie) na wynik sprawy. W każdym razie istnienia takich podstaw nie wykazano w skardze kasacyjnej. Poza tym nie sposób znów nie odwołać się do wywodów zawartych w uzasadnieniu powoływanej już uchwały z dnia 5 lipca 1999 r., w której podkreślono, że dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej (skuteczne jest wniesienie odwołania opartego na przekonaniu danego podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków, czyli łączy się z jego interesem prawnym w sprawie), ale to subiektywne przekonanie może być weryfikowane w sposób procesowy przez organ odwoławczy - w trakcie wszczętego przed nim postępowania i w razie ustalenia negatywnego wyniku weryfikacji, nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty w drugiej instancji i postępowanie przed organem odwoławczym należy dlatego umorzyć.

Dodać też można, iż art. 107 § 1 k.p.a. powołany w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej wymaga powołania w decyzji administracyjnej podstawy prawnej i zaskarżona decyzja KNF wymóg ten spełniała. Wprawdzie w skardze kasacyjnej skarżący, zamiast zarzucania wydania tej decyzji bez wskazania podstawy prawnej, jak czynił w skardze, podnosi błędne wskazanie przez tą decyzję podstawy prawnej, ale zagadnienie oceny poprawności ujęcia podstawy prawnej przez decyzję administracyjną wykracza w ogóle poza granice unormowania zawartego w art. 107 § 1 k.p.a.

W końcu, w ramach ustosunkowywania się do omawianej sekwencji zastrzeżeń skarżącego nie sposób nie podnieść, iż skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia odnośnie tego - na czym miałoby polegać naruszenie w niniejszej sprawie art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, co jest wystarczającą przyczyną stwierdzenia bezskuteczności w tej części skargi kasacyjnej.

W ramach porządkowania pola rozważań przed przystąpieniem do oceny zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. uznać należy, że zamierzonego skutku nie mogło osiągnąć, podnoszenie przez skargę kasacyjną obrazy przez zaskarżony wyrok art. 141 § 4 p.p.s.a. W petitum skargi kasacyjnej wskazano, że podnoszone uchybienie polegało na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niepełnym odniesieniu się do zarzutów skargi. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej wskazano na zaniechanie, również przez Sąd I instancji, przeprowadzenia wystarczających rozważań w zakresie podstawy "umorzenia" (podnosząc jednocześnie, że art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może być traktowany jako "samoistna" podstawa umorzenia postępowania odwoławczego), zwłaszcza zaś na tle art. "105" k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy zatem przypomnieć dokonaną już ocenę nieskuteczności zastrzeżeń podnoszonych przez skargę kasacyjną w obrębie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonym wyroku, nawet przy przyjęciu, że winno być szersze, tak jak to sugeruje skarga kasacyjna, nie oznacza jeszcze zaistnienia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy skomentować podnoszenie przez skargę kasacyjną ustosunkowania się przez Sąd I instancji - w sposób niepełny - do zarzutów zawartych w skardze. W tym zakresie dodać tylko można, że skarżący w skardze kasacyjnej zmodyfikował zarzut postawiony na tle podstawy prawnej powołanej w decyzji KNF z dnia [...] listopada 2007 r. - w stosunku do ujęcia zarzutu w tym obszarze postawionego w skardze (była o tym mowa już uprzednio).

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego istotnego wpływu na ocenę procesu badania legalności wskazanej wyżej decyzji KNF nie mogło mieć wskazywanie przez wnoszącego skargę kasacyjną na użycie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w jego początkowej części - niezbyt zręcznego zwrotu "skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wywody skargi kasacyjnej w tym zakresie oparte są bowiem tylko na przypuszczeniach "gdyby zatem przyjąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednak pewne uchybienia...". Uwzględniając natomiast całokształt treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie sposób przyjąć, aby wnoszący skargę kasacyjną pozbawiony został możliwości prześledzenia rozumowania Sądu I instancji prowadzącego do oddalenia skargi i w związku z tym omawiane zastrzeżenia skarżącego są w rezultacie nieskuteczne.

Przechodząc do analizy centralnego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie zarzutu, dotyczącego obrazy art. 28 k.p.a., wskazać trzeba, że podnosząc w skardze kasacyjnej jego naruszenie konieczne jest (jako warunek sine qua non) jednoczesne wskazanie skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, istotnego z punktu widzenia danego typu sprawy administracyjnej, z którego wywodzony jest w rozważanym przypadku interes prawny.

W treści przedmiotowej skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., nie uczyniono zadość temu wymogowi, nie powołując w powiązaniu z tym kodeksowym unormowaniem żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego (w tym także w zakresie tzw. prawa refleksowego), któremu miałby jednocześnie uchybić Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Braku tego nie uzupełniono w terminie określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. Za niewystarczalne, z uwagi na podnoszone już cechy postępowania kasacyjnego, potraktować trzeba w szczególności ogólnikowe wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wypowiadające się o "określonych uprawnieniach" wynikających dla skarżącego "m. in. z kodeksu spółek handlowych", jako akcjonariusza spółek (banków) P. S.A. i B. S.A i "w odpowiedniej części właściciela praw do spółki (Banku)" oraz wskazujące na to, iż skarżący jest aktywnym uczestnikiem rynku finansowego.

Również wskazując na naruszenia "prawa bankowego, prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi", nie sprecyzowano, o jakie to konkretnie przepisy chodziło. Skonkretyzowanych przepisów prawa materialnego nie wymieniono też w istocie w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wprawdzie w ustnej wypowiedzi pełnomocnika skarżącego, na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, odwołano się do art. 328 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), powoływanej dalej jako Kodeks spółek handlowych, ale poza kwestią spóźnienia dokonywanego w ten sposób formułowania zarzutów w postępowaniu kasacyjnym, za co najmniej niejasne podnieść wypada na marginesie to w jaki sposób treść tego przepisu miałby prowadzić do wykreowania interesu prawnego J. B. w niniejszej sprawie.

W rezultacie za niepodważone skutecznie ocenić wypada stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, akceptujące jako legalną decyzję KNF z dnia [...] listopada 2007r. o umorzeniu postępowania z wniosku złożonego przez skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy zatwierdzenia prospektu emisyjnego Banku P. S.A., z uwagi na stwierdzenie, że J. B. nie dysponował w konkretnym postępowaniu administracyjnym interesem prawnym.

Niezależnie od tej konstatacji zauważyć należy, iż trafnie Sąd I instancji podniósł, że na gruncie poprzednio obowiązującego Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi orzecznictwo sądowe odmawiało akcjonariuszom spółki giełdowej (inwestorom giełdowym) przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych toczących się przed Komisją Papierów Wartościowych i Giełd, której uprawnienia przejęła Komisja Nadzoru Finansowego. Nie ma też podstaw do kwestionowania poglądu, iż akcjonariusz w relacjach ze spółką ma sprecyzowane ściśle przez ustawodawcę, wynikające ze specyfiki konstrukcji tego rodzaju spółki, uprawnienia cywilnoprawne (wykorzystywane zresztą, choć dotąd nieskutecznie przez skarżącego), które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a spory na tym tle (co jest racjonalne), nie powinny być przenoszone do postępowań administracyjnych, w szczególności toczących się, jak w przedmiotowej sprawie w ramach uregulowań ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., dotyczących zatwierdzenia prospektu emisyjnego, które takiej możliwości nie przewidują i nie stanowią o uznaniu akcjonariusza (inwestora giełdowego) za stronę tego rodzaju postępowania.

Co więcej dodać można, iż ustawodawca, wprawdzie już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne zdecydował się na wprowadzenie przepisu (vide art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i dodany art. 1 pkt 22 ustawy z dnia z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych oraz o zmianie innych ustaw /Dz. U. Nr 231, poz. 1547/) określającego wprost, iż stroną postępowania wszczętego na wniosek o zatwierdzenie prospektu emisyjnego może być wyłącznie emitent lub wprowadzający. Jego wprowadzenie w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę należy traktować tylko jako wyraz normatywnego doprecyzowania wniosków, dających się już wcześniej zauważyć przy analizie przesłanek decydujących o statusie strony.

Zagadnieniem odrębnym jest też oczywiście możliwość zwrócenia się przez akcjonariusza do prokuratora lub właściwej statutowo organizacji społecznej w razie prezentowania oceny, że władze spółki akcyjnej postępują niezgodnie z prawem, na etapie postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku spółki i w celu rozważenia przez te podmioty wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Brak przymiotu strony postępowania administracyjnego nie pozbawia też oczywiście akcjonariusza spółki w stosunku do organu administracji publicznej orzekającego w sprawie wykorzystywania możliwości stwarzanych przez uregulowania Działu VIII k.p.a.

Przyjęcie przez ustawodawcę polskiego koncepcji strony postępowania administracyjnego poprzez odwołanie się do kwalifikatora w postaci interesu prawnego, nie zaś faktycznego, było zabiegiem celowym i wynikające stąd konsekwencje oraz potrzeby odróżniania tych dwu rodzajów interesów, muszą być zatem konsekwentnie przestrzegane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. słusznie w tej sytuacji wskazał, że zagadnienie poniesienia przez skarżącego wymiernych strat w związku z treścią prospektu emisyjnego, zatwierdzonego decyzją, od której złożył on wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, mieści się jedynie w obrębie interesu faktycznego. Poza zakresem oceny legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego leżało oczywiście, jak to trafnie podkreślił Sąd I instancji wdawanie się w badanie zasadności podnoszonych obszernie przez skarżącego wadliwości, zaistniałych jego zdaniem przy zatwierdzaniu prospektu emisyjnego.

Na zakończenie można ubocznie podnieść argument pragmatyczny, wskazując na liczne komplikacje proceduralne, jakie łączyć musiałby się z przyjęciem przymiotu strony w sprawach administracyjnych tego typu jak niniejsza, w stosunku do wielkiej rzeszy akcjonariuszy spółki występującej o zatwierdzenie prospektu emisyjnego.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.

Odstępując od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygano na podstawie art. 207§ 2 p.p.s.a.