Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 560/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. A. (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazała, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. organ I instancji orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 15000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło:

1. - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu- za każdy dzień,
2. - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,
3. - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,
4. - skrócenie dziennego odpoczynku,
5. - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę,
6. - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd,
7. - nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 r.(Dz. U. z 2012 r. poz. 1155),
8. - nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Powyższe naruszenia ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa w dniach [...] grudnia 2014 r. – [...] stycznia 2015 r. i opisano w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2015r. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej zwanej również "u.t.d."). Zakres kontroli obejmował okres od dnia [...] grudnia 2013r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Przedsiębiorca w okresie objętym kontrolą dysponował licencją wspólnotową na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił na wstępie podstawę materialnoprawną decyzji cytując przepisy art. 92a ust. 1, 92 a ust. 3 pkt 1, art. 92a ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. a, h, r. s u.t.d. Następnie GITD szczegółowo wskazał i wyjaśnił przepisy dotyczące poszczególnych naruszeń przyjętych w ustaleniach.

Organ przytoczył także treść art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców wskazującego formy prowadzenia przez pracodawcę ewidencji czasu pracy kierowców i wyjaśnił, że konsekwencją powyższych przepisów jest treść lp. 6.3.7 załącznika do u.t.d., który sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdy dzień.

W tym zakresie GITD poczynił następujące ustalenia:

1. 1. Kontrolą objęto czas pracy kierowcy A.L. w okresie od [...].03.2014 r. do [...].10.2014 r. i ustalono, że ten kierowca wykonywał usługi prowadzenia pojazdu dla kontrolowanego przedsiębiorcy w dniach [...].06.2014 r. do [...].07.2014 r. Przedsiębiorca nie okazał danych pobranych z kart tego kierowcy za okres [...]-[...] czerwca 2014 r. oraz [...] czerwca –[...] lipca 2014 r. (łącznie 33 dni). Strona w dniu [...] lutego 2015 r. dostarczyła płytę CD wraz z pismem informującym o uzupełnieniu danych cyfrowych z karty kierowcy A.L., tych danych organ I instancji nie uznał i za powyższe naruszenie naliczył karę pieniężną w wysokości 16500 zł.
2. 2. Z danymi z karty cyfrowej kierowcy T.S. stwierdzono brak danych za okres aktywności w dniu [...].06.2014 r. oraz brak zapisu na karcie kierowcy od dnia [...].05.2014 r. godz. 11:26 do dnia [...].06.2014 r. godz. 7:49. Za ten okres nie przedstawiono zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Powyższe skutkowało naliczeniem kary pieniężnej w kwocie 50 zł.
3. 3. Do kontroli nie okazano danych pobranych z pojazdu o nr rej [1], który zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją użytkowany był w okresie kontroli od dnia [...].10.2014 r., łącznie 239 dni. W okresie objętym kontrolą pojazd był prowadzony przez kierowców W.B. oraz T.S. zgodnie z zapisami w kartach kierowców. GITD stwierdził brak danych z karty kierowcy A.L..

Skarżąca odnośnie ww. naruszenia wyjaśniła, że pojazd ten w dniu [...].12.2014 r. uległ nieszczęśliwemu wypadkowi w Norwegii, kabina pojazdu spłonęła doszczętnie wraz ze wszystkimi urządzeniami będącymi w środku, w tym z urządzeniem służącym do sczytywania i przechowywania danych pobranych z urządzenia rejestrującego. Za to naruszenie organ I instancji orzekł karę 119500 zł, co nie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy, który podzielił stanowisko, że na okoliczność utraty danych strona nie przedstawiła żadnych dokumentów również na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto organ ten wskazał, że przedsiębiorca nie wczytał danych w terminie, a czynność ta uchroniłaby dane przed ich ewentualną utratą.

Za naruszenie objęte kwalifikacją prawną lp. 6.3.7. zał. nr 3 do ustawy organ naliczył karę pieniężną w wysokości 136500 zł.

Według ustaleń organu II instancji, kierowca T.S. prowadząc pojazd o nr rej. [2] w dniach [...]/[...] lipca 2014 r. przekroczył maksymalny czas dzienny prowadzenia pojazdu o 3 godziny i 5 minut. Okres jazdy dziennej zawierał się od godziny 06:01 dnia [...] lipca 2014 r. do godz. 18:28 w dniu [...] lipca 2014 r. i wyniósł 13 godzin 5 minut. Obliczenie odniesiono do normy 10 godzin/okres rozliczeniowy w tygodniu zawartym od 00:00 w dniu [...] lipca 2014 r. do godz. 24:00 w dniu [...] lipca 2014 r. Przedsiębiorca nie okazał zapisów sporządzonych przez kierowcę uzasadniających odstąpienie od norm czasu pracy/odpoczynku.

W wyniku tych ustaleń GITD stwierdził, że kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie w łącznej wysokości 700 zł złotych została nałożona słusznie.

Organ odwoławczy, podobnie, jak organ I instancji ustalił trzy przypadki przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w odniesieniu do kierowcy T.S. prowadzącego pojazd o nr rej [2] (kary: 750 zł, 1350 zł, 1950 zł) oraz jedno naruszenie w przypadku kierowcy W.B. w tym samym pojeździe (kara 1550 zł). Ponadto organ ten stwierdził, że w żadnym z ustalonych przypadków przedsiębiorca nie okazał zapisów sporządzonych przez kierowcę uzasadniających odstąpienie od norm czasu pracy/odpoczynku. Stwierdził zatem, że kara pieniężna w wysokości 5.600 zł naliczona została słusznie.

Organ II instancji uznał za udowodnione na podstawie elektronicznego pliku z cyfrowej karty poszczególnych kierowców oraz cyfrowego urządzenia rejestrującego osiem przypadków skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowców T.S. i W.B. prowadzących pojazdy o nr rej. [2] i [1]. Wskazał wysokość nałożonych za każde naruszenie kar jednostkowych oraz stwierdził, że kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie w łącznej wysokości 2800 złotych została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

GITD, podobnie jak organ I instancji, ustalił 22 przypadki naruszenia z lp.8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. przez kierowcę T.S. i 11 tego rodzaju naruszeń przez kierowcę W.B.. Co do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż naruszenie to miało miejsce 33 razy w okresie objętym kontrolą, nie można przychylić się do argumentacji, że doszło do tego z wyłącznej winy kierowców. Ponadto zauważył, że jeżeli kierowca nie był w stanie odebrać przerwy, to oznacza, że przedsiębiorca mu tej przerwy nie udzielił. Według GITD kara pieniężna za wyżej opisane naruszenia w łącznej wysokości 9900 zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Organ odwoławczy nie podważył ustaleń organu I instancji, który stwierdził, że skarżąca naruszyła obowiązek wczytywania danych z karty kierowcy, ponieważ podczas kontroli nie okazała żadnych dokumentów, danych lub plików potwierdzających dopełnienie obowiązku w tym zakresie co do opisanych w ustaleniach okoliczności dotyczących kierowców T.S. (data odczytu danych [...] grudnia 2014 r., tj. po 284 dniach od rozpoczęcia wykonywania przewozów - brak pliku potwierdzającego poprzedni odczyt), W.B. (data odczytu danych [...] grudnia 2014 r., tj. po 296 dniach od rozpoczęcia wykonywania przewozów, brak pliku potwierdzającego poprzedni odczyt), A.L. (brak pliku potwierdzającego odczyt z karty kierowcy, od daty rozpoczęcia wykonywania przewozów minęły 153 dni). W ocenie GITD kara naliczona za powyższe naruszenia w kwocie 1500 zł jest słuszna i zgodna z prawem.

Organ II instancji ustalił, w oparciu o okazane podczas kontroli pliki danych cyfrowych potwierdzających wczytywanie z tachografu zainstalowanego w pojeździe;

1. - nr rej. [2] data odczytu danych [...] grudnia 2014 r., data poprzedniego odczytu -[...] maja2012 - minęło 955 dni,
2. - nr rej. [1] brak danych z pojazdu, pojazd użytkowany od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. (okres kontroli) - minęło 239 dni.

Wskazując na powyższe ustalenia dokonane po ponownej analizie materiału dowodowego GITD stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 1000 zł za wyżej opisany stan faktyczny została nałożona słusznie i zgodnie z prawem.

Organ odwoławczy ustalił, w oparciu o okazane dane cyfrowe z urządzenie rejestrującego, że wystąpiło nierejestrowanie za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi w pojeździe nr rej [2] w 19 przypadkach, jednakże za zasadne uznał uwzględnienie przez organ I instancji wyjaśnień przedsiębiorcy, który okazał wydruki sporządzone przez kierowcę wskazujące powody jazdy bez karty w dwóch przypadkach z dnia [...] maja 2014 r. W konsekwencji tych ustaleń, GITD uznała za słuszną i zgodną z prawem karę w wysokości 5000 zł orzeczoną przez organ I instancji za powyższe naruszenie.

Badając odpowiedzialność skarżącej za powyższe naruszenia GITD nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i zastosowania art. 92 c. ustawy o transporcie drogowym. Organ wyjaśnił między innymi, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenie przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych. Stosownie do art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących, co nie oznacza, że przedsiębiorca jest zwolniony z bieżącego nadzoru nad praca kierowcy. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za kontrolowanie pracy kierowcy i nie może się z tego ustawowego obowiązku zwolnić poprzez przerzucanie odpowiedzialności administracyjnej na inny podmiot. Skarżąca mylnie obarcza odpowiedzialnością za ww. naruszenie podmiot trzeci. W ocenie GITD, skarżący nie uczyniła wszystkiego czego by można od niej wymagać jako profesjonalnego podmiotu, by nie dopuścić do powstania naruszenia.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92 b u.t.d., stwierdził bowiem, że skarżąca nie wykazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście zarzutów skargi oraz ustaleń organów administracji publicznej orzekających na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu przez organ I instancji, nie pozwala na uwzględnienie stawianych skargą zarzutów procesowych, podnoszących naruszenie art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a.

Wbrew wywodom skargi, zaskarżona decyzja oparta została na materiale dowodowym, który ani nie jest niepełny ani niejednoznaczny. Przeciwnie, Sąd I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zebrany został w sposób niezbędny dla wydania decyzji merytorycznej. Należy mieć na uwadze, że stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenia zostały ujawnione w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie, o której przeprowadzeniu skarżąca została pisemnie poinformowana z odpowiednim wyprzedzeniem. Miała zatem możliwość zebrania dokumentów i przygotowania ich do okazania podczas kontroli. Spis dokumentów jakie kontrolowany podmiot powinien okazać w trakcie kontroli przedstawiony został skarżącej po raz drugi w wezwaniu sporządzonym przez kontrolującego. Jeśli zatem w czasie tej kontroli skarżąca nie przedstawiła pełnego zbioru dokumentów, jakie zgodnie z przepisami powinna przechowywać w przedsiębiorstwie i okazać w toku kontroli, to ich przedstawienie organowi w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego, ale po zakończeniu kontroli, zasadnie uznano w zaskarżonej decyzji za czynność spóźnioną.

WSA uznał, że organ odwoławczy respektując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 15 k.p.a., ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. GITD w uzasadnieniu swojej decyzji wskazując na konkretny materiał dowodowy co do każdego z naruszeń prawa przypisanych skarżącej.

Zdaniem Sądu I instancji, ocenie materiału dowodowego nie można przypisać zarzucanej skargą dowolności. Z treści skargi wynika ewidentnie, że skarżąca swoje zarzuty procesowe opiera między innymi na błędnym założeniu, że obowiązkiem organu w toku postępowania jest poszukiwanie dowodów na potwierdzenie wyjaśnień przedsiębiorcy. W związku z tym wskazać trzeba, że efektem tego błędnego rozumowania jest nieprzyjmowanie przez skarżącą do wiadomości powodów nieuwzględnienia przez organy obu instancji orzekające w sprawie jej wyjaśnień co do naruszenia l.p.6.3.7. załącznika do ustawy. Tymczasem, to na skarżącej ciążył obowiązek udowodnienia, że kabina pojazdu o nr rej. [1], w wyniku wypadku w Norwegii, uległa spaleniu wraz z wyposażeniem, a w tym z urządzeniem rejestracyjnym, skoro wywodziła z tego faktu korzystne dla siebie skutki prawne. Jednakże, jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, skarżąca nie przedłożyła dowodu, na podstawie którego organ mógłby zweryfikować jej twierdzenia.

Wprawdzie w aktach znalazły się skany czy też kserokopie zdjęć uszkodzonego pojazdu, jednakże jest to materiał, z którego nie wynika kto, kiedy, gdzie i jaki pojazd sfotografował. Brak dowodu w postaci chociażby protokołu pochodzącego z Policji lub od ubezpieczyciela tego pojazdu powoduje, że nie mogły być brane pod uwagę w zaskarżonej decyzji argumenty strony dotyczące braku jej wpływu na powstałe naruszenie. Dlatego nie ma racji skarżąca wywodząc, że "organy nie potrafią rozróżnić okoliczności wynikających z niezachowania należytej staranności oraz wypadków losowych". Skarżąca stawiając taki zarzut nie dostrzega, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w uzasadnieniach swoich decyzji wskazały wyraźnie przede wszystkim na nieudowodnienie przez stronę faktu spalenia się kabiny pojazdu o nr rej [1], jako na przyczynę nieuwzględnienia jej wyjaśnień co do naruszenia lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy.

Dodatkowo WSA wskazał, że od daty wskazanego wypadku i spalenia kabiny pojazdu ([...] grudnia 2014 r.) do wydania decyzji ostatecznej ([...] lutego 2016 r.) upłynęło 13 miesięcy, a więc taki okres czasu, w którym skarżąca miał możliwość uzyskania dowodu potwierdzającego zaistnienie faktów na które się powołała.

Chybione, w ocenie WSA, są również wywody skargi na okoliczność podnoszonego zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Naruszenie to według skarżącej polegało na oparciu się przez organ wyłącznie na informacjach wynikających z okazanych danych zawartych na kartach kierowców. Zdaniem skarżącej, organ w zakresie wykładni "dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu", o którym mowa w l.p. 6.3.9. załącznika nr 3 do ustawy, powinien stosować Wytyczne Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 sierpnia 2009 r. nr 1/2009, a w konsekwencji ustalając okresy nieudokumentowane przy użyciu urządzenia rejestrującego miał obowiązek posiłkować się wszelkimi innymi dokumentami, służącymi do ustalenia aktywności bądź braku aktywności w okresie podlegającym kontroli.

Odnosząc się do tej części skargi wskazał, że po pierwsze, w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją nie przypisano A. A. naruszenia l.p. 6.3.9. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Po drugie, pomijając już to, że wskazane w skardze Wytyczne, odnosiły się do innego stanu prawnego, to przede wszystkim, jako akt nienależący do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie mogą stanowić podstawy sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Po trzecie, z kart 4 (zawiadomienie o kontroli) i 19 (wezwanie o przedłożenie dokumentów do kontroli) wynika, że obowiązkiem skarżącego było przedłożenie kontrolującemu "dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdów, wszystkich kierowców; karty ewidencji nieobecności", co oznacza, że w toku kontroli dążono do uzyskania pełnej gamy materiałów niezbędnych do ustalenia aktywności bądź braku aktywności kierowców, a obowiązkiem skarżącej było ich przedłożenie kontrolującemu. Przyjęty w zaskarżonej decyzji stan faktyczny jest wynikiem analizy materiałów źródłowych przedłożonych przez skarżącą.

W rezultacie przeprowadzonej kontroli, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w zaskarżonej decyzji organ materiał dowodowy poddał wyczerpującej analizie i dokonał jego wszechstronnej i logicznej oceny oraz podał powody nie uwzględnienia dowodów przeciwnych. Taka ocena dowodów mieści się w granicach swobody organu wynikających z art. 80 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a zatem dokonana w zaskarżonej decyzji ocena zebranego materiału dowodowego jest zgodna z prawem. Materiał ten dał pełne podstawy do przyjęcia ustaleń faktycznych i przypisania skarżącej naruszeń prawa opisanych w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w sposób jasny wskazał jakie i dlaczego poczynił ustalenia faktyczne oraz wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia, a WSA nie dopatrzył się w nich błędu. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem również wymaganiom wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji chybiony jest także zarzut "rażącego naruszenia prawa materialnego", a to art. 92b i 92 c u.t.d. Przytaczając treść art. 92 b u.t.d. wskazał, że przesłankami wyłączającymi na podstawie tego przepisu odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy są zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania nie zawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy kierowców. Ciężar udowodnienia, że zachodzą podstawy do wyłączenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego transport drogowy, za naruszenie przez kierowcę przepisów o czasie pracy spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż istnieje domniemanie jego odpowiedzialności za naruszenia prawa przez kierowcę. Przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego i to on w ramach prowadzonej działalności posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić przestrzeganie przez kierowców przepisów o czasie pracy.

Domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy transportowego za naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców może być obalone, gdy wykaże on dowodami, że dołożył należytej staranności, a zatem uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Przedsiębiorca ma obowiązek nadzorowania kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w powyższym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża właśnie pracodawcę, który powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu prowadzonej działalności. W każdym przypadku obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy kierowców, aby transport drogowy wykonywany był zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Profesjonalny przewoźnik nie może bowiem skutecznie bronić się argumentem, że za naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy odpowiada wyłącznie kierowca.

Przeciwnie, skarżąca jest odpowiedzialna za działania kierowców i, jak to już zostało wyżej wskazane, ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby – przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru – nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek szkolenia oraz takiej organizacji pracy i nadzorowania czasu pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w powyższym zakresie. Jak wynika to z protokołu kontroli, skarżąca dla ewidencji czasu pracy kierowców nie dysponuje systemem nadzoru, co dodatkowo wskazuje na trafność przyjętej w zaskarżonej decyzji oceny niewystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Brak bowiem stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać szczególną dbałość w zakresie przestrzegania przez kierowców czasu pracy, gdyż naruszenia w tym zakresie stwarzają zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż kierowca sam prowadzi pojazd, oraz że trasa przejazdu została tak zaplanowana, aby kierowca przestrzegał przepisów o czasie pracy, gdyż są to sytuacje typowe w stosunkach tego rodzaju (vide: wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., II.GSK 205/14).

WSA wskazał, że w przepisie 92c ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, niedające się przewidzieć, a nie związane z doborem i świadomym zachowaniem pracowników. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, więc nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Jak już zostało to wskazane przy ustosunkowaniu się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., skarżąca nie przedstawiła dowodów na podnoszona przed organem okoliczność spalenia się urządzenia rejestracyjnego przechowywanego w kabinie pojazdu, który uległ wypadkowi na terenie Norwegii, a zatem nie można twierdzić, że organ pomijając tę okoliczność orzekł z naruszeniem art. 92c u.t.d.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca - mimo że w tym zakresie to na niej spoczywał ciężar dowodu (vide: wyroki NSA z dnia 8 maja 2014 r., II GSK 423/13 i z dnia 22 lipca 2012 r., III GSK 1652/11) - nie wykazała wystąpienia przesłanek uwalniających od odpowiedzialności administracyjnej, wynikających z art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Wobec stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zdaniem WSA należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), oddalić skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca zaskarżając go w całości i zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne, jak i procesowe i czy miało ono wpływ na wynik sprawy;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art, 145 § 1 piet 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej w wyniku działań kontrolnych organów inspekcji naruszających obowiązek rzetelnego, obiektywnego i wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie unormowań art. 92b i 92c u.t.d.
3. 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu, iż przepisy prawa zobowiązują do przechowywania przez okres zawarty w tym przepisie innych dokumentów, niż wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane.

Na podstawie art. 173 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut przedawnienia w związku gdyż upłynął okres ponad 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia.

Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu poprzez "niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne, jak i procesowe i czy miało ono wpływ na wynik sprawy".

Należy podnieść, że sąd nie ustala stanu faktycznego czynią to organy orzekające w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty. Dlatego powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go przyjęcia trafności zarzutu zawartego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut sformułowany w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że organ przerzucił w znacznej części obowiązek dowodowy na skarżącą, naruszając obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności dotyczących wykonywania przewozów drogowych pojazdem o nr rejestracyjny [1]. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że WSA trafnie zaakceptował ustalenia organu, iż skarżąca nie okazała podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu o nr rejestracyjny [1] przez 239 dni to jest w okresie pomiędzy [...] marca 2014 r. a [...] października 2014 r., co stanowi naruszenie określone w lp.6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji powyższych ustaleń skarżąca zobligowana była wykazać zaistnienie przesłanek wyłączających jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę. Tymczasem, jak prawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, skarżąca przedstawił jedynie skany oraz kserokopie zdjęć uszkodzonego pojazdu, w oparciu o które nie ma możliwości ustalić jaki pojazd został sfotografowany, kiedy i gdzie miało to miejsce. Przedłożone materiały nie dowodzą także faktu utraty czytnika do tachografu.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że pożar, pojazdu można zaliczyć do okoliczności, których nie była w stanie przewidzieć. Jednakże okoliczności i skutki tego zdarzenia winny być wykazane dowodami, które dałyby organowi możliwość ich oceny w kontekście stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń. Skarżąca dowodów takich nie przedłożyła pomimo, że w toku postępowania organ I instancji wzywał ją o to. Na brak dowodów wskazywał także w swej decyzji. Podkreślenia wymaga fakt, że od momentu spalenia się pojazdu do wydania decyzji przez organ II instancji to okres 14 miesięcy w którym skarżąca miała możliwość zgromadzenia dowodów potwierdzających okoliczności na które się powoływała, albowiem na niej spoczywał ciężar dowodu w tym zakresie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest niezasadny.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie.

W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy skutecznego zarzutu braku wyczerpującego ustalenia przez Sądu I instancji okoliczności związanych z pożarem pojazdu i utratą sprzętu do archiwizacji danych cyfrowych.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej przypomnieć wymaga, że kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 182/08). Skład orzekający stanowisko tam zajęte podziela. Wskazać należy, że art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców odnosi się wyłącznie do kierowcy, który w czasie kontroli prowadził pojazd i nie posiadał wykresówek. Natomiast przepis art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców przewiduje tryb wystawiania zaświadczeń, nie zaś obowiązek przechowywania ich przez przedsiębiorcę. Przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 także nie przewiduje obowiązku przechowywania przez przedsiębiorcę zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez określonego kierowcę w danym dniu – dotyczy on przechowywania wykresówek. Podkreślić jednak wymaga, że pogląd Sądu I instancji odmienny od wyżej zaprezentowanego stanowiska pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowość wydanego orzeczenia. Zauważyć należy, że uchybienie to dotyczyło dnia [...] czerwca 2014 r., w przypadku którego organ przyjął, iż nie przedstawiono zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez T.S.

w tym dniu, za co nałożono na skarżącą kare pieniężną w oparciu o lp.6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. w kwocie 500 zł. Przy czym wskazać należy, że kara pieniężna obliczona przez organ tylko w oparciu o lp.6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. to 136 500 zł. Uwzględniając, że w firmie skarżącej w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudnionych było średnio trzech kierowców, organ zgodnie z art. 92a ust.3 pkt 1 u.t.d. sumę kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w firmie skarżącej ograniczył do 15 000 zł. Powyższe fakty jednoznacznie wskazują, że pomimo stwierdzonego uchybienie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż jego sentencja jest prawidłowa, albowiem przy prawidłowo stwierdzonych podczas kontroli przedsiębiorstwa skarżącej naruszeniach nałożona kara pieniężna jest najwyższą a zarazem najniższą jaką można było nałożyć na skarżącą.

Końcowo odnosząc się do nowego zarzutu zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze (wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2017 r., II GSK 107/16, LEX nr 2294834; z dnia 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2374/16, LEX nr 2271057). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych, jak i przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze po upływie określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli.

Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie występował przed Sądem I instancji.