Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2015 r. sygn. VIII SA/Wa 344/15 oddalił skargę T. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
T. B. złożył 4 maja 2011 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lipsku wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 z tytułu realizacji pakietu 7 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie wariant 7.2 - Zachowanie lokalnych ras koni - konik polski. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lipsku (zwany dalej: Kierownikiem Biura Powiatowego ARMiR lub organem pierwszej instancji) decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w wysokości 3.000,00 zł. Następnie, na podstawie wniosku kontynuacyjnego złożonego przez T. B. 8 maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR decyzją z [...] stycznia 2013r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości 3.000,00 zł. We wnioskach na rok 2011 oraz na rok 2012 wnioskodawca deklarował po 2 sztuki klaczy - Talia i Hendela.
T. B. złożył 8 maja 2013 r. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 deklarując dwie klacze Trakcja i Honda.
Kierownik Biura Powiatowego ARMiR ostatecznie załatwił ten wniosek decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], na mocy której wnioskodawcy przyznana została płatność rolnośrodowiskową w wysokości 3.000,00 zł, w ramach pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie wariant 7.2.1 - koniki polskie za 2 sztuki uwzględnione do płatności na rok 2013.
Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wszczął z urzędu 19 grudnia 2014 r. postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji z [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2013 r.
Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] ustalił T. B. kwoty nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 6.000,00 zł, stwierdzając, że beneficjent we wniosku na rok 2013 nie zadeklarował klaczy objętych podjętym 15 marca 2011 r. zobowiązaniem rolnośrodowiskowym - Talii i Hendeli oraz nie dokonał ich skutecznego zastąpienia zadeklarowanymi we wniosku na rok 2013 klaczami Trakcja i Honda. Tym samym zaprzestał realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
T. B. wniósł odwołanie.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwany dalej: Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARMiR) decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361 z późn. zm.; zwane dalej: rozporządzeniem z 2013 r.), zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje zwierzęta ras lokalnych, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, tymczasem we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 wnioskodawca dokonał zgłoszenia nowych zwierząt, nie zaś zastąpienia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia z 2013 r. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku realizacji Pakietu 7, zwierzęta rasy lokalnej objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym mogą być w trakcie jego realizacji zastąpione zwierzętami tej samej rasy, jeżeli zwierzęta te spełniają warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a zastąpienia dokonuje się w przewidzianym tym przepisem trybie, w terminie 40 dni od dnia powzięcia informacji o konieczności zastąpienia zwierzęcia, chyba, że wystąpił przypadek siły wyższej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR uznał ponadto, że przyznanie i wypłacenie wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i na rok 2012 nie były skutkiem pomyłki organu, lecz stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że wnioskodawca nie dotrzymał zobowiązania rolnośrodowiskowego.
T. B. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.
Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy obu instancji nie doszło do uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz zbierania i oceny dowodów, tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie są trafne. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ ma wyczerpująco rozpatrzyć materiał dowodowy, jednak nie ma obowiązku podejmowania z urzędu inicjatywy w zakresie jego zbierania.
Sąd zaakceptował ustalenia organu, zgodnie z którymi we wniosku na rok 2013 zadeklarowano dwie sztuki nowych zwierząt, zaś celem wnioskodawcy nie było wówczas zastąpienie zwierząt deklarowanych wcześniej i stanowiących podstawę 5-letniego zobowiązania realizowanego przez wnioskodawcę od 2011 r. W ocenie WSA organ dokonał wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę m.in. dowody z opinii Instytutu Zootechniki, a także oświadczenia wnioskodawcy, że celem złożenia wniosku kontynuacyjnego na rok 2013 było zgłoszenie nowych zwierząt.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego o niespójności zaskarżonej decyzji z decyzją z [...] listopada 2014 r. o przyznaniu płatności na rok 2013.
Sąd, powołując się na ustalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o wstecznym charakterze obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych stwierdził, że wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko odmowę przyznania płatności na ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu wcześniej przyznanych płatności.
Od powyższego wyroku T. B. wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego - § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. poprzez błędną jego wykładnię w zakresie, w jakim uznano, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w wypadku, gdy beneficjent płatności w toku wykonywania programu rolnośrodowiskowego nie zadeklarował do płatności tych samych sztuk zwierząt, co zgłoszone do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, w sytuacji, gdy literalna wykładnia przepisu wskazuje na to, że beneficjent płatności zobowiązany jest do utrzymania populacji danej rasy lokalnej na poziomie pierwszego zgłoszenia do płatności, czy chodzi o te same osobniki;
- 2) przepisów postępowania w postaci naruszenia:
- - art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik w postaci naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i pominięcie, że skarżący zwiększył liczbę zwierząt zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej, nie dokonując zmiany, ani nie zgłaszając wyłącznie nowych osobników do płatności, oraz realizował program rolnośrodowiskowy;
- - art. 134 §1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie w ogóle nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania - art. 8 i 110 k.p.a. i nie zbadał w ogóle tej kwestii, w sytuacji gdy okoliczność ta winna być rozstrzygnięta w granicach niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 134 §1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia art. 8 i art. 110 k.p.a. oraz art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.
Zauważyć należy, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jednak wyłącznie takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ciężar uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy spoczywa na wnoszącym skargę kasacyjną. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 1259/16, dostępne online w bazie CBOSA), od autora skargi kasacyjnej wymaga się nie tylko przytoczenia w zarzutach konkretnego przepisu aktu prawnego, ale również wykazania, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. O ile związek ten może mieć jedynie charakter hipotetyczny - mowa jest o tym, że uchybienie "mogło mieć istotny wpływ", - o tyle jednak musi istnieć uzasadnione przypuszczenie, że zarzucana błędna interpretacja czy niewłaściwe zastosowanie przepisu postępowania mogły wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.
Innymi słowy, skarżący kasacyjnie powinien wykazać i uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, tj. że gdyby wykazane uchybienia nie wystąpiły, to zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści (wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13, wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2646/15). Skarżący temu obowiązkowi nie sprostał, a już samo zaniechanie przez autora skargi uzasadnienia, w jaki sposób podniesione w skardze kasacyjnej uchybienia wpłynęły na wynik sprawy stanowi dostateczną podstawę do przyjęcia, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 §1 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione.
Skarżący upatrywał naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w oddaleniu skargi mimo, że w postępowaniu administracyjnym organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego uchybiając w ten sposób art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Tymczasem zauważyć należy, że powołany przepis stosowany jest w postępowaniach o przyznanie płatności, zaś rozpoznana sprawa dotyczy określenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Oznacza to, że art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie miał w tej sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie miał możliwości odniesienia się jednak do tej kwestii.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. Przepis ten stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie" do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta.
Według skarżącego literalne wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że beneficjent płatności jest zobowiązany do utrzymywania populacji danej rasy lokalnej na poziomie pierwszego zgłoszenia do płatności przy czym bez znaczenia jest to, czy są to te same osobniki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego jest błędne.
W rozpoznawanej sprawie skarżący realizował pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Pierwsza płatność została mu przyznana na podstawie złożonego przez niego wniosku z 4 maja 2011 r., za termin rozpoczęcia realizacji tego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego przyjęto dzień 15 marca 2011 r. Składane przez skarżącego w kolejnych latach wnioski były wnioskami kontynuacyjnymi, a więc odnoszącymi się do trwającego już zobowiązania. Podkreślenia wymaga, że beneficjent płatności realizuje w czasie trwania pięcioletniego programu, w tym w zakresie zachowania zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, zobowiązanie określone w złożonym przez niego wniosku oraz w decyzji organu administracji przyznającej mu pierwszą płatność rolnośrodowiskową. Innymi słowy, to składający wniosek o przyznanie płatności określa zakres swojego zobowiązania. W omawianym przypadku, skarżący składając wniosek z 4 maja 2011r. zadeklarował, że płatności w pięcioletnim okresie zobowiązania dotyczyć będą dwóch sztuk koników polskich o wskazanych we wniosku numerach, tj. klacze Hendela i Talia (o numerach [...]).
We wniosku kontynuacyjnym na rok 2013 skarżący nie zadeklarował wymienionych klaczy. Zadeklarowanie innych klaczy jest irrelewantne w sprawie, bowiem pięcioletnie zobowiązanie podjęte przez skarżącego dotyczyło konkretnych zwierząt wymienionych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Tym samym w 2013 r. nie nastąpiło zwiększenie liczby zwierząt zgłoszonych do płatności, lecz zmniejszenie - skarżący we wniosku kontynuacyjnym na rok 2013 nie zadeklarował żadnego ze zwierząt określonych w pierwotnym wniosku.
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że o ile zdarzać się mogą przypadki, gdy z różnych względów beneficjent płatności za konieczne uznaje zastąpienie zwierząt pierwotnie zadeklarowanych nowymi zwierzętami, zastąpienie to musi odbyć się w trybie ściśle określonym w § 8 rozporządzenia z 2013 r. W świetle powołanego przepisu, rolnik informuje kierownika powiatowego biura ARMiR o zastąpieniu w określonym terminie od jego dokonania, składając wymienione w przywołanym przepisie oświadczenia, zawierające wskazanie zwierząt, jakie zostały zastąpione i jakimi je zastąpiono. W § 8 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. mowa jest o oświadczeniu rolnika, a w przypadku klaczy również podmiotu prowadzącego księgi hodowlane oraz podmiotu upoważnionego do realizacji i koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych. Procedura ta ma zagwarantować realizację, przez cały pięcioletni okres trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego, celu Pakietu 7, a więc zachowania zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie poprzez kontrolę, czy nowe zwierzęta spełniają warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Wobec tego w przypadku, gdy zwierzęta objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie zostały objęte programem ochrony zasobów genetycznych, producent rolny, by nie narazić się na zarzut niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego, powinien dokonać ich zastąpienia w trybie określonym w § 8 rozporządzenia z 2013 r. Należy także zauważyć, że §39 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. wprost odwołuje się do procedury zastąpienia uregulowanej w § 8 tego rozporządzenia.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wypełnił obowiązku określonego w § 8 rozporządzenia z 2013 r., a wobec tego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że beneficjent składając wniosek kontynuacyjny na rok 2013 zmniejszył liczbę zadeklarowanych klaczy, bowiem w świetle § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. nie wystarczy zadeklarowanie takiej samej liczby, ale konieczne jest aby były to te same sztuki zwierząt.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.