Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1127/16 oddalił skargę Ogólnopolskiego Związku A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W następstwie złożonego [...] lipca 2014 r. przez B., na podstawie art. 112 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529, ze zm.; dalej: "ustawa – Prawo pocztowe’), wniosku o dopłatę wraz z wymaganą przepisami dokumentacją, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) zawiadomił wnioskodawcę, pismem z [...] września 2014 r. o wszczęciu postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 ustawy - Prawo pocztowe oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty.
Ogólnopolski Związek A. z siedzibą w W. (w skrócie A.) złożył [...] października 2015 r. wniosek o dopuszczenie do udziału we wspomnianym postępowaniu administracyjnym. Prezes UKE postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. dopuścił A. do udziału w tym postępowaniu.
Prezes UKE, w związku z objęciem przez B. części materiałów stanowiących materiał dowodowy tajemnicą przedsiębiorstwa, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zakresu informacji objętych wspomnianą tajemnicą. Następnie postanowieniem z [...] marca 2015 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] marca 2016 r., odmówił A., jako podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony, umożliwienia przeglądania akt sprawy w zakresie w jakim znajdujące się w nich dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B. S.A.
Prezes UKE wyraził pogląd, zgodnie z którym art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: "k.p.a.’) odnosi się nie tylko do przypadków, w których akta sprawy administracyjnej zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", czy do tych treści akt sprawy, których nie obejmuje zasada jawności w związku z ich ważnym interesem państwowym, ale także do wszystkich przypadków, w których zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes. Działanie organu administracji publicznej zabezpiecza dostęp do informacji podlegających ochronie prawnej, zaś B., korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe, zastrzegła informacje zawierające tajemnice przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę A. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że jeżeli przedsiębiorca, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe zastrzegł, że informacje, dokumenty lub ich części zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś Prezes UKE nie uchylił tego zastrzeżenia zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy – Prawo pocztowe, to istnieje domniemanie, że materiały te zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa.
Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym art. 74 § 2 k.p.a. należy interpretować jako znajdujący zastosowanie nie tylko w przypadku odmowy przeglądania akt sprawy uzasadnionej względami ochrony informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" lub względami ważnego interesu państwowego, o czym expressis verbis stanowi art. 74 § 1 k.p.a., ale w każdym przypadku, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony, lub uczestnika postępowania na prawach strony, wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes.
Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącego, w świetle którego działanie organu naruszało art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. Urz. UE L z 1998 r. Nr 15, s. 14, ze zm.; dalej: "dyrektywa 97/67/WE"), zauważając, że art. 44 ustawy - Prawo pocztowe stanowi implementację art. 22a tej dyrektywy.
Ogólnopolski Związek A. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego:
- - art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.; dalej: "u.z.n.k.") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że materialną podstawą ograniczenia prawa do wglądu do akt postępowania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego może być art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe, podczas gdy zastrzeżenie dokonane na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe nie jest podstawą do ograniczenia prawa wglądu w toku postępowania administracyjnego;
- - art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe oraz art. 74 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zastrzeżone przez Prezesa UKE dane przedstawione przez B. S.A., a dotyczące dopłaty do kosztów świadczenia usług powszechnych świadczonych przez B. stanowią obiektywnie tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy przedmiotowe dane nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów prawa;
- - art. 44 ust. 1 oraz art. 44 ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe oraz art. 22a dyrektywy 97/67/WE przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może być podstawą prawną do ograniczenia prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego ze względu na stwierdzenie występowania w tych aktach tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy przepis ten jest skierowany do przedsiębiorców (przede wszystkim operatorów pocztowych) i dotyczy dokumentów i informacji pozyskiwanych przez Prezesa UKE w toku regulacji rynku pocztowego poza postępowaniem administracyjnym i obowiązuje przy ogłaszaniu dokumentów i zapewnieniu dostępu do informacji publicznej;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo odmowy udostępnienia A. przez Prezesa UKE akt postępowania z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa B. S.A., pomimo że przepis art. 74 § 2 k.p.a. uprawnia organ (tu: Prezesa UKE) do odmowy udostępnienia akt postępowania wyłącznie w przypadku, gdy akta sprawy zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a nie uprawnia do odmowy udostępnienia akt postępowania z powołaniem się na ochronę "tajemnicy przedsiębiorstwa", a jednocześnie brak jest przepisu szczególnego uprawniającego Prezesa UKE do ograniczenia prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie ustawy - Prawo pocztowe z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa";
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo odmowy udostępnienia A. przez Prezesa UKE akt postępowania, pomimo, że zastrzeżone przez Prezesa UKE dokumenty obiektywnie nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa B.;
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe oraz art. 74 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że jeżeli Prezesa UKE nie uchylił zastrzeżenia "tajemnica przedsiębiorstwa" działając na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy - Prawo pocztowe, to na etapie postępowania administracyjnego nie ma kompetencji do badania występowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" w zastrzeżonych dokumentach, podczas gdy uchylenie zastrzeżenia na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy - Prawo pocztowe odbywa się na zupełnie innych przesłankach niż uchylenie zastrzeżenia w toku postępowania administracyjnego;
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez oddalenie skargi i przyjęcie przez WSA, że jeżeli przepis wprost nie ustala kompetencji organu (tu: kompetencji Prezesa UKE do ograniczenia wglądu do akt postępowania administracyjnego na podstawie ustawy - Prawo pocztowe z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa) to należy przyjąć interpretację przepisów dającą organowi dodatkowe uprawnienia (tu: możliwość ograniczenia prawa wglądu do akt postępowania administracyjnego z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa) z powołaniem się na konieczność istnienia odpowiednich instrumentów (instytucji prawnych);
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 5 dyrektywy 97/67/WE przez oddalenie skargi i przyjęcie, że Prezes UKE wydając zaskarżone postanowienie z [...] marca 2016 r. nie naruszył zasady przejrzystości oraz nie pominął obowiązku oparcia rozstrzygnięcia w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013 na obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach, a w szczególności przez ustalenie, że zasady te nie odnoszą się do postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013, lecz mogą odnosić się do postępowania prowadzonego na podstawie art. 113 ustawy - Prawo pocztowe w związku z art. 112 w związku z art. 108 ustawy - Prawo pocztowe;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego kontrolę instancyjną wyroku, w szczególności przez pominięcie szeregu okoliczności dotyczących obiektywnego występowania tajemnicy przedsiębiorstwa w zastrzeżonych przez Prezesa UKE dokumentach, takich jak: (i) ocena wartości gospodarczej zastrzeżonych informacji, (ii) ustalenie, czy dane dotyczące usług świadczonych przez operatora wyznaczonego, a przez co właściwe wyłącznie dla B. (dotyczące przede wszystkim praw specjalnych i wyłącznych B.) mają wartość gospodarczą i mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa B., (iii) ocena, czy dane które zostały upublicznione, a co zostało również pominięte na etapie postępowania przed Prezesem UKE, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B.;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku, a w szczególności przez wyłącznie generalne stwierdzenie, że wszystkie zastrzeżone przez Prezesa UKE informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B., bez odniesienia się do poszczególnych zastrzeganych danych, pomimo, że w skardze A. wskazał, dlaczego w konkretnych przypadkach nie można mówić o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa B.;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku i zawierającego wyjaśnienia nie odnoszące się do niniejszej sprawy, a w szczególności wskazanie norm prawnych, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, tj. rozdziału 4 ustawy - Prawo Pocztowe oraz art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.; dalej: "u.s.d.g."), które to powołanie się przez Sąd pierwszej instancji doprowadziło do nieprawidłowego orzeczenia w wyroku.
W piśmie procesowym z [...] lutego 2017 r. Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idące zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, uniemożliwiającego kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu i charakteru zastrzeżonych informacji oraz pominięcie zarzutów i argumentacji przytoczonej w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są chybione.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny miał więc możliwość skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia. Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania przedstawionej w uzasadnieniu wyroku argumentacji, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.
W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11).
Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji - kontrola legalności postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego - stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej.
Sąd ustosunkował się do argumentacji zawartej w skardze w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś odstąpienie od dokonania szczegółowej analizy przedmiotu zaskarżonych informacji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że taka analiza prowadziłaby w istocie rzeczy do ujawnienia zastrzeżonych informacji, a zatem te zastrzeżenia straciłyby rację bytu. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że WSA w Warszawie odniósł się do zagadnienia wartości danych, do których Prezes UKE odmówił stronie skarżącej dostępu, stwierdzając, że organ wykazał spełnienie przez zastrzeżoną dokumentację przesłanki posiadania wartości gospodarczej.
Dodać należy, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mieszczą się w podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania. Zgłoszenie tego rodzaju zarzutów wymaga wykazania, że uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymaganiu, a zatem także z tej przyczyny omawiane zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.
W rozpoznawanej sprawie Prezes UKE, powołując się na art. 74 § 2 k.p.a. odmówił A. umożliwienia przeglądania akt sprawy w zakresie, w jakim znajdujące się w nich dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa B. S.A. zastrzeżoną na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe. Strona skarżąca zakwestionowała zarówno możliwość zgłoszenia wspomnianego zastrzeżenia w odniesieniu do dokumentów składanych w toczącym się postępowaniu administracyjnym, istnienie obiektywnych podstaw do objęcia konkretnych dokumentów tajemnicą przedsiębiorstwa, jak i uprawnienia Prezesa UKE do wydania postanowienia ograniczającego dostęp do akt.
Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do stanowiska strony skarżącej stwierdza, że pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa", o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe, rozumieć należy tak, jak pojęcie to definiuje art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a mianowicie, że tajemnicę tę stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego wynika, że zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski - nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności.
Artykuł 11 ust. 1 u.z.n.k. stanowi zaś, że czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli narusza interes przedsiębiorcy lub zagraża temu interesowi.
W piśmiennictwie podnosi się, że zastosowane w ustawowej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.) sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Do informacji tych należeć mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak i te związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności i wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe (por. M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, MoP 2001, nr 22, s. 1120).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie przyjął, że Prezes UKE bez naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stwierdził, że zastrzeżenie przez B. S.A., w pismach z [...] lipca 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] grudnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r. poufności, zawartych w załączonych do tych pism niektórych dokumentach, ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu powołanego przepisu. Dokumenty zastrzeżone przez B. S.A. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa obejmowały: szczegółowe rozwiązania i opis kalkulacji kosztu netto, szczegółowe informacje związane z funkcjonowaniem sieci placówek pocztowych oraz pozostałych jednostek organizacyjnych B., dotyczące kwestii finansowych i organizacyjnych, wyniki badań rynku dotyczące świadomości usługi powszechnej oraz roli stempla pocztowego, które zostały wykonane na potrzeby kalkulacji kosztu netto, informacje o liczbie skrzynek pocztowych zawieszonych na nieruchomościach jednostek sektora finansów publicznych i kosztach dzierżawy powierzchni pod skrzynki nadawcze jakie ponosi B. w odniesieniu do skrzynek zawieszonych na innych nieruchomościach, informacje o rejestrach VAT za poszczególne miesiące 2013 r. i przychodach realizowanych przez klientów umownych w podziale na branże, informacje o: a) rentowności poszczególnych usług świadczonych przez B., b) kosztach świadczenia poszczególnych usług, c) przychodach ze świadczenia poszczególnych usług, d) wolumenach poszczególnych usług realizowanych - w podziale na poszczególne miesiące 2013 r.; informacje o wskaźnikach przemieszczania się listonosza, w rejonach miejskich i wiejskich, związanych z doręczaniem przesyłek podlegających rejestrowaniu, informacje o średnim oprocentowaniu w skali roku dla poszczególnych składników zainwestowanego kapitału długoterminowego w roku 2012 w rozbiciu na kapitał własny i kapitały obce, a także o rodzajach zewnętrznych źródeł finansowania, z których B. korzystała w 2012 r., raport z weryfikacji przedłożonych przez [...] dokumentów, o których mowa w art. 112 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe, dotyczących kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych i straty na świadczeniu usług powszechnych za rok obrotowy zakończony 31 grudnia 2013 r.
Wbrew twierdzeniom A. Prezes UKE dokonał analizy zastrzeżonych dokumentów, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował wyniki tej analizy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do zakwestionowania oświadczenia B., że zastrzeżone informacje były upublicznione. Nie zostały one udostępnione do wiadomości powszechnej, a spółka opatrzyła je klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Opublikowanie pewnych danych zbliżonych do objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, lecz o charakterze ogólnym, nie pozbawia zastrzeżonych informacji poufności. Z punktu widzenia tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiada know-how. Jak trafnie zauważył Prezes UKE, zastrzeżone informacje stanowią unikatową wiedzę, którą B. wypracowała w związku z prowadzoną działalnością, w trakcie której gromadziła, systematyzowała i analizowała dane dotyczące tej działalności. Prawidłowo zatem organ uznał, że "(...) inni operatorzy mogliby ją pozyskać bez konieczności gromadzenia szeregu informacji i przeprowadzania analiz czy badań rynkowych, co mogłoby pomóc im zaoszczędzić wydatków, a następnie mogłoby skutkować wykorzystaniem tej wiedzy i np. podjęciem decyzji biznesowych skutkujących przejęciem określonych obszarów rynku, co potencjalnie mogłoby przysporzyć im zysków."
Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko Prezesa UKE, że zastrzeżenia B. zawarte w pismach z [...] lipca 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] grudnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r. dotyczyły takich danych i informacji, które posiadały wymierną wartość gospodarczą mogącą podlegać ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa.
Wobec nadania wspomnianym danym i informacjom klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" oraz stosowania odpowiednich klauzul o zobowiązaniu do poufności odnośnie do treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa przy ich przekazywaniu drogą elektroniczną, nie budzi także wątpliwości ocena spełnienia trzeciej przesłanki wymienionej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tj. podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności.
Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że jeżeli przedsiębiorca, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe, zastrzegł, że informacje, dokumenty lub ich część zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, a Prezes UKE nie uchylił tego zastrzeżenia w trybie art. 44 ust. 2 tej ustawy, to istnieje domniemanie, że opisane materiały zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Wniosek taki nie wynika z analizy powołanych przepisów, w szczególności zaś nie można przyjąć, że omawiana regulacja zwalnia Prezesa UKE z obowiązku zbadania przesłanek objęcia konkretnych dokumentów lub informacji klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" zawsze wtedy, gdy zapewnienie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa ma to prowadzić do ograniczenia prawa strony wglądu do akt sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione stanowisko skarżącego, że art. 44 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe nie może mieć zastosowania do dokumentów składanych w postępowaniu administracyjnym. W myśl powołanego przepisu przedsiębiorca może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów tej ustawy. Możliwość zastrzeżenia informacji lub dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa nie została w żaden sposób ograniczona, w szczególności przez jej wyłączenie w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Analiza art. 44 ust. 1 ustawy - Prawo pocztowe prowadzi do wniosku, że skoro zastrzeżenie poufności może mieć miejsce w odniesieniu do dokumentów lub informacji składanych na podstawie przepisów ustawy – Prawo pocztowe, zaś B. S.A. złożyła określone dokumenty i informacje w wykonaniu obowiązku, który wynika wprost z art. 112 ust. 1 tej ustawy, to skorzystanie z możliwości ich zastrzeżenia nie powinno budzić wątpliwości.
Stosownie do art. 6 k.p.a. (a także art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zastosowany przez Prezesa UKE przepis procesowy, tj. art. 74 § 2 k.p.a., zgodnie z poglądem doktryny i judykatury, odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony postępowania administracyjnego przewidzianych w treści art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a. Obowiązek ochrony dotyczy także innych informacji (tajemnic) chronionych przepisami innych ustaw (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, skarbowej, statystycznej). Przepis art. 74 § 1 k.p.a. nie powinien być traktowany jako uchylający te przepisy w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnione jest więc przyjęcie, że art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do wszystkich przypadków, w których następuje w drodze postanowienia odmowa wglądu do akt postępowania zarówno w czasie jego trwania, jak i po jego zakończeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odmowa uwzględnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed Prezesem UKE prowadzonym w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych (art. 112 ust. 5 ustawy – Prawo pocztowe), stanowiłaby naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa. Jak już wspomniano przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ustanawiają prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i zawierają legalną definicję tego pojęcia, która jest wspólna dla całego systemu prawa. Mogą one zatem nawet samodzielnie stanowić podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa także w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie. Nakaz ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa jest jednym z przypadków uzasadniających ograniczenie prawa strony dostępu do akt sprawy, z przyczyn innych, niż wymienione w art. 74 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest bowiem zabezpieczenie dostępu do dokumentów lub informacji podlegających ochronie prawnej.
Oznacza to, że Prezes UKE, który jest zobowiązany do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (por. art. 44 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo pocztowe) mógł z powołaniem się na art. 74 § 2 k.p.a. odmówić stronie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes. Podkreślenia przy tym wymaga, że w aktach sprawy znajdują się wersje jawne pism (dokumentów, informacji) opatrzonych klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", a wobec tego zarzuty strony skarżącej o braku dostępu do danych stanowiących istotę postępowania, a bez dostępu do nich udział A. jest iluzoryczny, należało uznać za nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.