Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2603/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 roku nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 roku, w punkcie drugim stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a w punkcie trzecim zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. W. P. T. V. T. karę pieniężną w wysokości 1.920 zł, albowiem w wyniku kontroli drogowej pojazdu marki Renault o nr rej. [...] w dniu 22 maja 2007 r. w miejscowości Olsztynek, na drodze krajowej nr 7, ustalono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach na osi do 10 t dla pojedynczej osi powyżej 11,0 t do 11,5 t za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5 t powyżej 11,5 t.
Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał sprostowania błędu pisarskiego w ww. decyzji poprzez wpisanie nazwiska strony "W.", zamiast "W.".
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. została doręczona stronie w dniu 8 października 2007 r.
W dniu 19 listopada 2007 r. M. W. skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pismo, w którym podniósł, że sprawa ta go nie dotyczy, gdyż nie świadczył przewozu drogowego objętego kontrolą, nie posiada ciągnika siodłowego o nr rej. [...] i naczepy o nr rej. [...] oraz nie zna i nie zatrudniał kierowcy, który wykonywał przewóz. W związku z powyższym odmówił zapłaty kary pieniężnej oraz zwrócił się do organu o skierowanie sprawy do Prokuratury w celu wyjaśnienia, kto podszywa się pod jego nazwisko.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu powyższego wniosku wydał na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r.
Na skutek wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]października 2008 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ podkreślił, iż podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w jego art. 16 § 1 zasada trwałości decyzji ostatecznej. Organ wyjaśnił, że decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Wskazał, że jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w tym przepisie.
W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwestionowana przez skarżącego decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2007 r. została wydana zgodnie z prawem i nie zawiera wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że bezsporną okolicznością był fakt okazania przez kontrolowanego kierowcę wypisu z licencji numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego przez przedsiębiorstwo prowadzone przez stronę. Wskazał też, że strona mogła się wypowiadać oraz składać wyjaśnienia bądź wnosić żądania, co do zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów i materiałów. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona była skutecznie zawiadamiana przez organ o prowadzonym w stosunku do niej postępowaniu administracyjnym oraz o jego zakończeniu, a także prawidłowo pouczona o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i do wypowiadania się co do zebranych dowodów.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że w zamkniętym katalogu podstaw do stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. nie została wymieniona przez ustawodawcę przesłanka wydania decyzji w wyniku czynu zabronionego, a zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na to, iż jak twierdzi skarżący, kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku przestępstwa. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowy zarzut może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 k.p.a., lecz instytucja ta stanowi całkowicie odrębny tryb od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ podkreślił też, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a zatem wykreślenie podmiotu z ewidencji nie wywołuje skutku w postaci niemożności wykonywania działalności gospodarczej. Okoliczność ta nie przesądza więc o braku odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia popełnione po wykreśleniu go z ewidencji.
W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. W. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji, zarzucając organowi obrazę art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. polegającą na utrzymaniu w obrocie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, art. 7 k.p.a. oraz na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia organu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest jako postępowanie przed organem pierwszej instancji zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Podkreślił przy tym, że zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, albowiem jedynie na podstawie całokształtu tego materiału organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).
Przywołując art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie.
Sąd I instancji podkreślił również, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zdaniem Sądu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego w ramach prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia, czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. WSA uznał, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygniecie wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwyczajnym przez organ I instancji. Z tego materiału dowodowego wynika zaś, że jedynym dokumentem, w oparciu o który organy administracji uznały M. W. za przedsiębiorcę wykonującego kontrolowany przewóz drogowy w dniu 22 maja 2007 r. był okazany przez kierowcę w czasie kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wystawiony na P. T. V. - T. Żaden inny dokument znajdujący się w aktach administracyjnych nie wskazuje natomiast, że to właśnie skarżący wykonywał kontrolowany przewóz drogowy.
W ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podniesionych przez skarżącego okoliczności, że nigdy nie był w posiadaniu samochodu marki Renault o nr rej. [...], nie zna osoby prowadzącej kontrolowany pojazd, ani jego właściciela.
Sąd I instancji zważył też, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że zarówno w zawiadomieniu z dnia 11 lipca 2007 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i w zawiadomieniu z dnia 21 sierpnia 2007 r. o zakończeniu tego postępowania strona została wskazana błędnie jako M. "W.", zamiast "W.", a obydwa zawiadomienia zostały doręczone stronie w sposób zastępczy określony w art. 44 k.p.a. Podkreślił również, że nazwisko strony zostało też błędnie wskazane w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., a organ sprostował powyższą omyłkę dopiero postanowieniem z dnia [...] października 2007 r.
Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. oraz oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwyczajnym przez organ I instancji, w konsekwencji czego nie był w stanie ocenić zasadności zarzutów strony podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tj. spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., podczas gdy w toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sadów administracyjnych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ uchybił obowiązkowi w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz zgromadzenia materiału dowodowego, co skutkowało w ocenie Sądu niemożnością dokonania oceny spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., podczas gdy z istoty postępowania o stwierdzenie nieważności wynika, że oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stąd też należy podzielić prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż w tym postępowaniu organ nie mógł dokonywać nowych ustaleń faktycznych. Rzeczą natomiast organu było należyte rozważenie, czy decyzja [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 roku była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w oparciu o stan faktyczny ustalony w tym ostatnim postępowaniu.
Sąd I instancji uchylając decyzję wadliwie więc stwierdził, iż w tym przypadku wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jeżeli w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, właściwe ustalenia nie zostały poczynione, to niedopuszczalne byłoby uzupełnienie tych ustaleń w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Mimo powyższych uchybień Sądu zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż z materiału dowodowego wynika, że jedynym dokumentem w oparciu o który organ I instancji uznał skarżącego M. W. za przedsiębiorcę wykonującego kontrolowany przewóz drogowy w dniu 22 maja 2007 roku był okazany przez kierowcę w czasie kontroli wypis z licencji nr [...], na wykonywanie krajowego transportu drogowego, wystawiony na P. T. V. – T. Żaden inny dokument będący przedmiotem oceny przez organ I instancji nie wskazuje natomiast, że to właśnie skarżący wykonywał kontrolowany przewóz drogowy. Stąd też w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rzeczą organu było rozważenie, czy powyższy wypis z licencji był wystarczającym dowodem do przyjęcia, iż to skarżący jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy był stroną tego postępowania.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) użyte w tej ustawie określenie przewoźnik drogowy oznacza przedsiębiorcę upoważnionego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Z kolei w myśl art. 11 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w licencji określa się przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres.
Skoro zatem w okazanym przez kierowcę kontrolowanego pojazdu wypisie licencji jako przedsiębiorca było oznaczone P. T. V. – T., to rzeczą organu była ocena, czy to przedsiębiorstwo można utożsamiać ze skarżącym jako osobą fizyczną, a w konsekwencji, czy decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oraz czy została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.