Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 565/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn.akt II SA/Bd 1132/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę W. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu wyroku WSA opisał następujący przebieg postępowania:

Decyzją z dnia [...].05.2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I., przyznał W. K. jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni stwierdzonej podczas postępowania, tj. JPO do 200,53 ha, a UPO do 156,59 ha oraz specjalną płatność obszarową do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, natomiast odmówił przyznania płatności cukrowej ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., nr 170,poz. 1051 ze zm.)

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ zauważył między innymi, że przepisy art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sposób wyczerpujący regulują przypadki, w których rolnik może uzyskać płatność cukrową i z tego punktu widzenia przejęcie płatności cukrowej przez odwołującego się nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionych expressis verbis w cytowanej ustawie, ponieważ nabycie w drodze kilku umów sprzedaży gruntów oraz nieruchomości od likwidowanej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej przez zainteresowanego nie może być uznane za przejęcie prawa do przyznania płatności cukrowej.

W skardze do sądu W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art.10 i 107 kpa), a także naruszenie art. 24 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, że dyspozycja tej normy prawnej nie obejmuje sytuacji skarżącego oraz poprzez niezastosowanie wykładni celowościowej z poprzestaniem jedynie na wykładni językowej, a wykładnia ta nie jest wykładnią w zgodzie z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę W. K. Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony w sprawie pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. Z materiału dowodowego wynika, że W. K. wraz z J. K. nabyli w drodze kilku umów prawo własności nieruchomości i ruchomości od likwidowanej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] w T. RSP [...] w T. zbyła również stronie prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych przypisane do K. SA z siedzibą w T. Spółdzielnia posiadała zawartą z producentem cukru – K. SA z siedzibą w T., umowę kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej 2008, a kontraktowana ilość buraków kwotowych wynosiła 1200,161 ton.

W ocenie Sądu, na tle tak przedstawionego stanu faktycznego kwestia sporna pomiędzy stronami, stanowiąca przy tym istotę podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia dotyczyła wykładni przepisu art. 24 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego.

Przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który złożył wniosek o przyznanie tej płatności oraz który zawarł:

1. 1) na rok gospodarczy 2005/2006 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str.

1. 1) albo
2. 2) na rok gospodarczy 2006/2007 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42)
3. - przysługuje płatność cukrowa.

Natomiast w myśl ust. 1a powyższego przepisu płatność cukrowa przysługuje również w przypadku gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą:

1. 1) z małżonkiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w dniu zawarcia tej umowy lub
2. 2) ze spadkodawcą rolnika wnioskującego o płatność cukrową lub ze spadkodawcą małżonka rolnika wnioskującego o płatność cukrową, lub
3. 3) z przekazującym gospodarstwo rolne w związku z wypłacaną rentą strukturalną, emeryturą lub rentą rolniczą z ubezpieczenia społecznego rolników, jeżeli rolnik wnioskujący o płatność cukrową lub małżonek tego rolnika mógłby dziedziczyć z ustawy przekazane gospodarstwo rolne.

WSA podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie nie mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, która i tak sama w sobie nie stanowiłaby wystarczającej podstawy do nabycia prawa do płatności cukrowej. Przepisy art. 24 ust. 1 i ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyraźnie i precyzyjnie ustalają kwestie następstwa prawnego umożliwiającego przejście prawa do płatności na następcę prawnego, której to dyspozycji nie wypełnia stan faktyczny rozpatrywanej sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, podzielając ustalenia dokonane przez organy obu instancji, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sposób wyczerpujący regulują przypadki, w których rolnik może uzyskać płatność cukrową i rozpatrywany w niniejszej sprawie stan faktyczny nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionemu expressis verbis w cytowanej ustawie, bowiem nabycie w drodze kilku umów sprzedaży prawa własności nieruchomości i ruchomości od rolniczej spółdzielni produkcyjnej nie może być uznane za uprawniające, na podstawie w/w przepisów prawnych, do przyznania płatności cukrowej. Kazuistycznie określone przypadki przechodzenia uprawnienia do płatności cukrowej zostały w ustawie wyczerpująco określone, w związku z czym nie ma podstaw do sięgania po uzupełniające metody wykładni nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów – clara non sunt interpretanda.

Jeżeli wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie normy prawnej, to niedopuszczalne jest korygowanie lub poprawianie postanowień aktu prawnego poprzez dokonanie wykładni systemowej lub celowościowej.

Sąd I instancji wskazał również, że treść art. 4 ustawy z dnia 4.01.2011 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 54, poz. 278) wskazuje, że ustawodawca uznał, iż nowelizacja art. 24 ust. 1a pkt 2a nie ma zastosowania do spraw wszczętych i nie zakończonych, co oznacza, że błędny był pogląd skarżącego o zamyśle ustawodawcy co do objęcia dopłatami innych następców prawnych rolnika, niż enumeratywnie wyszczególnieni w art. 24 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Za nieuzasadniony WSA uznał także zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W. K. zaskarżył skargą kasacyjną w całości ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz zastosowanie niewłaściwych przepisów, niezastosowanie właściwych przepisów, a w szczególności naruszenie:

1. - art. 24 ust.1 i 1a ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego poprzez błędne przyjecie, że przepis ten nie obejmuje skarżącego i w związku z tym nie może on uzyskać tzw. płatności cukrowej,
2. - naruszenie art. 24 ust 1a pkt 2 a ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niezastosowanie,
3. - naruszania art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest sytuacja, iż wszystkie płatności mogą być przenoszone na następcę prawnego a płatność cukrowa nie,
4. - art. 2 Konstytucji RP, art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez przyjecie, że skarżący nie ma prawa do płatności pomimo, iż przejął obowiązek zachowania limitu,
5. - art. 2, 22, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 Konstytucji RP,
6. - art. 4 ustawy z dnia 4 stycznia 2011 roku o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i innych ustaw, poprzez przyjecie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że oceny dokonane przez WSA w B. są niewłaściwe. Wykładnia językowa, na którą powołuje się WSA w B. nie prowadzi do jasnych wyników interpretacyjnych oraz nie jest zgodna z Konstytucją RP.

Naruszenie określonej w art.32 Konstytucji zasady równości skarżący uzasadnił tym, że przyjęta przez WSA językowa wykładnia przepisów narusza zasadę równości wobec prawa, gdyż pozwala przyjąć, że o ile wszystkie płatności w prawie polskim mogą być przenoszone na następcę prawnego, o tyle płatność cukrowa nie. W ten sposób WSA naruszył zasadę równości wobec prawa, gdyż podzielił podmioty na takie, które mogą być następcą w ramach płatności i na takie, którym ten przymiot nie przysługuje. WSA w B. pominął również okoliczność, iż z wyjątkiem płatności cukrowej wszystkie pozostałe płatności mogą być przenoszone na następcę prawnego. Oznacza to, że w zasadzie ustawodawca polski przyjmuje następstwo prawne w ramach płatności. Zatem interpretacja powinna zmierzać w takim kierunku, aby jak najbardziej urzeczywistnić tę wartość, jaką jest dopuszczalność przeniesienia płatności.

Jak wynika z art. 64 ust 1 Konstytucji RP każdemu przysługuje ochrona jego praw majątkowych, a w tym również prawa do żądania otrzymania płatności. Wykładnia zaproponowana przez Sąd I instancji eliminuje dopuszczalność przenoszenia tej płatności na następcę prawnego.

Skarżący stwierdził również, że przyjęcie poglądu, iż płatność cukrowa jest niezbywalna jest ograniczeniem wolności działalności gospodarczej jako producenta rolnego i stanowi naruszenie art.22 Konstytucji RP.

Uzasadniając naruszenie art.31 ust.3 Konstytucji wskazał, że przepis ten reguluje zasadę proporcjonalności, którą należy również rozumieć w ten sposób, że nakładane na jednostkę obciążenia powinny być proporcjonalne do uzyskiwanych korzyści, a także, iż ograniczenia wolności i praw jednostki powinny być rekompensowane. Konstrukcja płatności nie stanowi bytu samoistnego i pełni wyłącznie rolę rekompensaty dla producenta rolnego, ograniczeń w zakresie produkcji rolnej, jakie na niego nakłada ustawa, co WSA pominął. Kierunek wykładni zaproponowany przez WSA pozbawia skarżącego rekompensaty nieuzyskiwanych korzyści z uwagi na to, że musi zachować standardy wynikające z tzw. limitu cukrowego, co oznacza obowiązek powstrzymania się od produkcji rolnej, pomimo że ma możliwość wytwarzania większej ilości buraka cukrowego.

Stwierdził również, że obowiązkiem interpretatora normy prawnej powinno być takie nadawanie znaczenia art. 24 ust 1 i 1a ustawy o płatnościach, aby można było przyjąć, że płatność cukrowa jest zbywalna. To z kolei obligowało WSA do poszukiwania w treści przepisów takich okoliczności, które by taką zbywalność mogły uzasadniać.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie o jej nieuwzględnienie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. (t.jed. Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Na wstępie należało rozważyć podniesiony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o odrzucenie tej skargi na podstawie art. 180 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Wymogi formalne skargi kasacyjnej określa art. 176 p.p.s.a. stanowiąc, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa domaga się odrzucenia skargi kasacyjnej wskazując, że nie zawiera ona powołania podstawy kasacyjnej oraz dat ustaw zawierających zaskarżone przepisy i numerów dzienników ustaw i pozycji pod którymi zostały opublikowane.

Skarga kasacyjna wniesiona w obecnie rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera braków formalnych mogących prowadzić do jej odrzucenia. Wnoszący skargę kasacyjną nie powołał wprawdzie przepisu art.174 pkt 1 p.p.s.a., ale zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów oraz zastosowanie niewłaściwych przepisów i niezastosowanie właściwych przepisów wskazał podstawę kasacyjną. Nie wskazanie daty oraz miejsca publikacji ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz Konstytucji RP nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, zastosowanie niewłaściwych przepisów i niezastosowanie przepisów, które w ocenie kasatora byłyby właściwe.

Wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie art.24 ust.1 i 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 nr. 170, poz.1051 ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach) ma polegać na błędnym przyjęciu, że przepis ten nie obejmuje skarżącego, w wyniku czego nie może on uzyskać płatności cukrowej.

Należy przypomnieć, że przepis art. 24 ust.1 i 1a ustawy o płatnościach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 marca 2010r. do dnia 15 marca 2011 r.(a dla spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, do daty ich zakończenia) stanowił, że "1. Rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który złożył wniosek o przyznanie tej płatności oraz który zawarł:

1. 1) na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str.

1. 1) albo
2. 2) na rok gospodarczy 2005/2006 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42)
3. - przysługuje płatność cukrowa.

1a. Płatność cukrowa przysługuje również w przypadku gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą:

1. 1) z małżonkiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w dniu zawarcia tej umowy lub
2. 2) ze spadkodawcą rolnika wnioskującego o płatność cukrową lub ze spadkodawcą małżonka rolnika wnioskującego o płatność cukrową, lub
3. 3) z przekazującym gospodarstwo rolne w związku z wypłacaną rentą strukturalną, emeryturą lub rentą rolniczą z ubezpieczenia społecznego rolników, jeżeli rolnik wnioskujący o płatność cukrową lub małżonek tego rolnika mógłby dziedziczyć z ustawy przekazane gospodarstwo rolne."

Stosownie do zacytowanego przepisu, rolnik aby uzyskać płatność cukrową musiał spełnić dwa warunki: spełniać warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i zawrzeć z producentem cukru jedną z dwóch, określonych w art.24 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, umów dostawy buraków. Skarżącemu odmówiono przyznania płatności cukrowej ze względu na niepodpisanie żadnej z ww. umów dostawy buraków. Umowę miała podpisaną Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] w T., od której skarżący kupił ruchomości i nieruchomości oraz przejął tzw. limit cukrowy.

Nie można podzielić stanowiska kasatora, iż obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było poszukiwanie w treści przepisów okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie takiej interpretacji art.24 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach, aby można było przyjąć, że płatność cukrowa jest zbywalna.

Obowiązkiem WSA było dokonanie prawidłowej interpretacji przepisu, co w rozpoznanej sprawie miało miejsce.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że brzmienie przepisu art. 24 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jako zasadę przyjęto, iż płatność przysługuje rolnikowi, który zawarł jedną z określonych w ust.1 umów dostawy buraków cukrowych. Wyjątki od ww. zasady zostały precyzyjnie sformułowane w ust.1a tego przepisu, gdzie dopuszczono możliwość przyznania płatności cukrowej rolnikowi, który sam umowy nie zawarł, ale umowa taka była zawarta przez inne osoby fizyczne, których krąg został określony w wyżej cytowanym art.24 ust.1a ustawy o płatnościach.

Ponieważ płatność cukrowa jest płatnością ustaloną w ramach wspólnej polityki rolnej UE, dokonując interpretacji przepisów dotyczących przyznawania płatności cukrowej należy odnieść się do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009".

W art. 126 ust.1 rozporządzenia 73/2009 wskazano, że w przypadku gdy nowe państwo członkowskie skorzystało z możliwości przewidzianej w art. 143ba rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przyznaje ono oddzielną płatność z tytułu cukru rolnikom kwalifikującym się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Płatność ta przyznawana jest na podstawie kryteriów przyjętych przez dane państwa członkowskie w roku 2006 i 2007.

Dlatego należy przypomnieć, że rozporządzenie Rady (WE) NR 319/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, w art.1 pkt 17 dodało w zmienianym rozporządzeniu 1782/2003 art.143 ba dotyczący oddzielnej płatności z tytułu cukru. Przepis art.143ba tiret 1 rozporządzenia nr 1782/2003, stwarzał nowym państwom członkowskim stosującym system jednolitych płatności obszarowych możliwość zadecydowania, do dnia 30 kwietnia 2006 r., o przyznaniu rolnikom kwalifikującym się w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych oddzielnej płatności z tytułu cukru za lata 2006-2010. Przepis ten, w pierwotnym brzmieniu, stanowił między innymi, że płatność cukrowa jest przyznawana w odniesieniu do okresu reprezentatywnego, który może być różny dla każdego produktu i obejmować jeden rok gospodarczy lub więcej lat gospodarczych spośród lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 i który został określony przez państwa członkowskie przed dniem 30 kwietnia 2006 r. na podstawie określonych obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów, takich jak: ilość buraków cukrowych, trzciny cukrowej lub cykorii objętych umowami o dostawy zawartymi zgodnie z art. 19 rozporządzenia (WE) nr 1260/2001, ilość cukru i syropu inulinowego wyprodukowanego zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1260/2001, przeciętna liczba hektarów upraw buraków cukrowych, trzciny cukrowej lub cykorii wykorzystywanych do produkcji cukru lub syropu inulinowego i objętych umowami o dostawy zawartymi zgodnie z art. 19 rozporządzenia (WE) nr 1260/2001 oraz w zakresie określanego przez Państwa Członkowskie przed dniem 30 kwietnia 2006 r. okresu reprezentatywnego wynoszącego jeden rok gospodarczy lub więcej lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007, który może być różny dla każdego produktu.

Polska skorzystała z możliwości przewidzianej ww. przepisem i wprowadziła płatność cukrową.

Ponieważ, stosownie do art.126 ust.1 rozporządzenia 73/2009 obowiązującego od 1 stycznia 2009 r. płatność cukrowa winna być przyznawana na podstawie kryteriów przyjętych przez dane państwa członkowskie w roku 2006 i 2007 należy odnieść się do przepisów krajowych dotyczących przyznawania płatności cukrowej obowiązujących w tych latach.

W Polsce płatność cukrowa została wprowadzona ustawą z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U.Nr 92, poz.638). Ustawa ta zmieniła tytuł ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, Nr 42, poz. 386 i Nr 148, poz. 1551 oraz z 2006 r. Nr 50, poz. 361), nadając mu brzmienie "o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru" oraz dodała między innymi art. 6, którego ust.1 stanowił, że Producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł:

1)na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 318/2006", albo 2)na rok gospodarczy 2005/2006 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42)

1. - przysługuje płatność cukrowa.

Ustawa z 18 grudnia 2003 r. została uchylona przez obowiązującą obecnie ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Porównując brzmienie przepisów art. 6 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 24 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy stwierdzić, że zawierają one takie same kryteria przyznawania płatności cukrowej, co w konsekwencji jest podstawą do stwierdzenia, że kryteria przyznawania płatności cukrowej zostały w obecnie obowiązującej ustawie określone prawidłowo, tak jak w 2006 r. i mają swoje umocowanie w przepisach rozporządzenia 73/2009. Wnoszący skargę kasacyjną, wobec niepodpisania żadnej z umów dostawy buraków wymienionych w art.24 ust.1 ustawy o płatnościach, nie spełnił warunków do przyznania mu płatności cukrowej.

Wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało rozważyć, czy do skarżącego może mieć zastosowanie jeden z przypadków wymienionych w art.24 ust.1a ustawy o płatnościach, w którym płatność cukrowa przysługuje rolnikowi, który sam nie zawarł umowy dostawy buraków cukrowych, ale buraki były objęte umową zawartą przez inną osobę.

Przepis ww. artykułu zawiera zamknięty katalog osób, zawarcie przez które umowy dostawy buraków cukrowych upoważnia rolnika do otrzymania, po spełnieniu innych określonych w ustawie warunków, płatności cukrowej. Krąg tych osób został określony wąsko, są to małżonek rolnika, spadkodawca rolnika albo jego małżonka oraz osoba przekazująca gospodarstwo rolne w związku z wypłacaną rentą strukturalną, emeryturą lub rentą rolniczą z ubezpieczenia społecznego rolników, jeżeli rolnik wnioskujący o płatność cukrową lub małżonek tego rolnika mógłby dziedziczyć z ustawy przekazane gospodarstwo rolne.

Tak określony katalog podmiotów nie daje podstawy do jego rozszerzającej interpretacji i przyjęcia, jak chciałby skarżący, że podstawą przyznania płatności cukrowej może być również umowa dostawy buraków cukrowych zawarta przez osobę prawną - spółdzielnię rolniczą, od której skarżący na podstawie umów nabył ruchomości, nieruchomości oraz prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych przypisane do K. S.A. z siedzibą w T. Wobec sformułowanej w skardze kasacyjnej tezy, iż "Racjonalnie działający prawodawca musiał swoją świadomością objąć nie tylko następstwo prawne co do osób fizycznych, i to w kręgu rodzinnym, ale również następstwo prawne w przypadku likwidacji osób prawnych", Naczelny Sąd Administracyjny, w celu wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych wnoszącego skargę kasacyjną, zastosował wykładnię systemową zewnętrzną ww. przepisu w odniesieniu do przepisów Unii Europejskiej.

Obecnie obowiązujące rozporządzenie nr 73/2009 w art.130 ust.3 stanowi, że w przypadku faktycznego lub przewidywanego dziedziczenia, oddzielna płatność z tytułu cukru, o której mowa w art. 126, oddzielna płatność z tytułu owoców i warzyw, o której mowa w art. 127 oraz oddzielna płatność z tytułu owoców miękkich, o której mowa w art. 129, przyznawane są rolnikowi, który odziedziczył gospodarstwo, pod warunkiem że rolnik ten kwalifikuje się do otrzymania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej.

Analogicznie kwestia przyznawania płatności cukrowej rolnikowi, który sam nie zawarł umowy dostawy buraków cukrowych była uregulowana w obowiązującym od 2006 r. art.143ba ust. 6 rozporządzenia 1782/2003, który stanowił, że "W przypadku dziedziczenia faktycznego lub przewidywanego oddzielna płatność z tytułu cukru jest przyznawana rolnikowi, który odziedziczył gospodarstwo, pod warunkiem że kwalifikuje się on w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych."

NSA dokonał porównania różnych wersji językowych art.143ba ust.6 rozporządzenia 1782/2003. I tak w angielskiej wersji językowej występuje określenie "actual or anticipated inheritance", w niemieckiej " Vererbung oder vorweggenommen Erbfolge, a we francuskiej "heritage ou heritge anticipe". Wszystkie te pojęcia oznaczają dziedziczenie oraz dziedziczenie spodziewane, i brak jest podstaw do rozumienia użytego pojęcia dziedziczenia inaczej niż zgodnie z jego cywilistycznym rozumieniem, w szczególności brak jest podstaw do przypisania pojęciu dziedziczenia znaczenia "następstwa prawnego w przypadku likwidacji osób prawnych".

Należy zauważyć, że do 1 stycznia 2006 r. rozporządzenie 1782/2003 nie przewidywało możliwości przyznawania płatności cukrowej spadkobiercy rolnika, który zawarł umowę dostawy buraków cukrowych. Przepis ww. ust. 6 został dodany rozporządzeniem Rady (WE) nr 2012/2006 z dnia 19 grudnia 2006r., obowiązującym w odniesieniu do tego przepisu od dnia 1 stycznia 2006 r.

W ustawodawstwie krajowym, początkowo, tj. w ustawie o płatnościach z 2003 r. w odniesieniu do nabycia prawa do płatności cukrowej przez spadkobiercę, przewidziano jedynie sytuację, w której producent rolny zmarł po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności cukrowej i ustalono, że płatność cukrową przyznaje się z urzędu spadkobiercy, któremu na podstawie art. 4 ust. 2 przyznano jednolitą płatność obszarową.

W odniesieniu do rolników starających się o przyznanie płatności cukrowej, będących spadkobiercami rolnika, który zawarł wymaganą umowę dostawy buraków cukrowych należało stosować bezpośrednio art.143ba ust.6 rozporządzenia 1782/2003.

Żaden z przepisów Unii Europejskiej ani przepisów krajowych nie przewidywał możliwości przejęcia uprawnień wynikających z podpisania umów dostawy buraków cukrowych przez osoby inne niż spadkobiercy lub przewidywani spadkobiercy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ani wykładnia literalna ani wykładnia systemowa zewnętrzna przepisów art.24 ust.1 i 1a ustawy o płatnościach nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący, w okresie którego dotyczy niniejsza sprawa, spełniał przesłanki do przyznania mu płatności cukrowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.4 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i innych ustaw (Dz.U. Nr 54, poz.278; dalej jako ustawa zmieniająca), poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, NSA również ten zarzut uznał za nieuzasadniony. (Wskazanie naruszenia art.4 ustawy z 4 stycznia 2011 r. NSA potraktował jako oczywistą omyłkę.).

Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 15 marca 2011 r. Ustawą tą dokonano zmiany między innymi przepisu art.24 ustawy o płatnościach, w ten sposób że w art.24 ust.1a dodano pkt 2a rozszerzając krąg osób uprawnionych do otrzymania płatności cukrowej poprzez przyjęcie, że płatność cukrowa przysługiwać będzie również w przypadku gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą z poprzednikiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, który stał się jego następcą prawnym w wyniku rozwiązania albo przekształcenia albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego.

Pomimo, że ustawa zmieniająca weszła w życie 15 marca 2011 r. to ww. zmiana przepisu art.24, stosownie do treści art.4 ustawy zmieniającej, nie miała zastosowania do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przepis art.4 ustawy zmieniającej wyraźnie stanowił, że do postępowań w sprawach ww. płatności wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów co do których wyraźnie wskazano, że stosuje się je w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Dla dodanego w art.24 ust.1a punktu 2a brak jest szczególnego uregulowania wskazującego, że ma on zastosowanie również do postępowań w toku. Dlatego, ze względu na brak zakończenia kontrolowanej sprawy decyzją ostateczną przed 15 marca 2011 r., należało zastosować art. 24 ustawy o płatnościach w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r., w konsekwencji czego przepis art.24 ust.1a pkt 2a ustawy o płatnościach nie miał zastosowania.

Z wyżej wyłożonych względów za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 24 ust 1a pkt 2a ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niezastosowanie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji w pierwszej kolejności należy wskazać, że u podstaw tych zarzutów leży, nie poparta żadnymi argumentami teza, iż wszystkie płatności mogą być przenoszone na następcę prawnego. Kasator nie wskazał, z jakich przepisów wywodzi takie przekonanie. Generalnie należy stwierdzić, że uprawnienia do otrzymania konkretnych płatności mogą być przenoszone na inne osoby w przypadkach i na warunkach określonych w przepisach dotyczących tych płatności.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie przyznanie płatności cukrowej podmiotowi, który nie spełnia warunków określonych w art.24 ust.1 i 1a ustawy o płatnościach nie narusza art. 2, 32, 31 ust.3 i 64 Konstytucji RP.

Zagwarantowanie w ustawie o płatnościach "przejęcia praw" wynikających z podpisanych w latach 2005/2006 i 2006/2007 określonych umów dostaw buraków cukrowych wyłącznie ściśle określonemu kręgowi osób najbliższych i nie przyznanie ich podmiotom, które tego warunku nie spełniają nie może być potraktowane jako naruszenie określonej w art.32 Konstytucji RP zasady równości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art.31 ust.3 Konstytucji RP skarżący wskazał, że przepis ten reguluje zasadę proporcjonalności, którą należy również rozumieć w ten sposób, że nakładane na jednostkę obciążenia powinny być proporcjonalne do uzyskiwanych korzyści, a także, iż ograniczenia wolności i praw jednostki powinny być rekompensowane, a skarżący nie uzyskuje rekompensaty nieuzyskiwanych korzyści z uwagi na to, że musi zachować standardy wynikające z tzw. limitu cukrowego, co oznacza obowiązek powstrzymania się od produkcji rolnej, pomimo że ma możliwość wytwarzania większej ilości buraka cukrowego.

Stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione. Płatność cukrowa została przyznana w przepisach UE i następnie w przepisach krajowych tytułem rekompensaty osobom, które w latach 2005/2006 i 2006/2007 podpisały określone umowy dostawy buraków cukrowych, nie ma natomiast charakteru rekompensaty dla wszystkich rolników, którzy produkują buraki cukrowe. Należy zwrócić uwagę, że płatność cukrowa nie jest związana z bieżącą produkcją i jest przyznawana na podstawie danych z okresu referencyjnego. Podstawą ustalenia wysokości płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym jest ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy, o której mowa w art.24 ust.1 i 1a ustawy o płatnościach i przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, ze konstrukcja przepisów art.24 ustawy o płatnościach narusza wyrażoną w art.64 ust.1 gwarancję praw majątkowych czy prawo dziedziczenia.

Nie sposób również przyjąć, że zagwarantowanie płatności cukrowej podmiotom, które podpisały w latach 2005 do 2007 umowy dostawy buraków cukrowych z producentami cukru i nie przyznanie takiej płatności podmiotom, które umów nie podpisały narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP NSA wskazuje, że przepis ten gwarantuje wolność działalności gospodarczej, podczas gdy skarżący jako producent rolny działalności takiej w zakresie uprawy buraków cukrowych nie prowadzi.

Z wyżej wyłożonych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. art. 204 pkt 1 p.p.s.a.