Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1635/12 oddalił skargę "T." S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. utrzymał w całości w mocy decyzję W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] marca 2012 r. nakładającą na "T." S.A. karę pieniężną ograniczoną do 15.000 zł za następujące naruszenia prawa, stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w spółce i udokumentowanej protokołem z dnia [...] grudnia 2011 r.:
- 1. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień (kara 45.000 zł),
- 2. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (kara 2.000 zł),
- 3. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara 8.000 zł).
Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że kary wymienione w pkt 1-2 organ I instancji nałożył na "T." S.A. zasadnie, natomiast karę wskazaną w pkt 3 niezasadnie, ponieważ spółka wykonywała niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne, a ten rodzaj przewozu nie wymagał licencji na wykonywanie transportu drogowego, zatem kara pieniężna w wysokości 8.000 zł za brak licencji została nałożona niesłusznie, jednak z uwagi na to, że całkowita kara pieniężna z tytułu wszystkich naruszeń stwierdzonych podczas kontroli przekroczyła 15.000 zł, zasadne było utrzymanie zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości w mocy.
Oddalając skargę "T." S.A. WSA w W. wyjaśnił, że złożone przez spółkę odwołanie od decyzji organu I instancji przeniosło na organ II instancji kompetencję do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu spawy organ odwoławczy zobowiązany był do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.
Art. 138 § 1 pkt 1 i 2, norma pierwsza reguluje rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego, natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i w art. 138 § 2 k.p.a. przewidziany jest drugi rodzaj rozstrzygnięć, którymi są decyzje kasacyjne.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, gdy w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie organu II instancji pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego nie będzie zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, to wówczas ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 norma pierwsza k.p.a. w takiej sytuacji organ odwoławczy władny jest uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że skoro organ II instancji stwierdził, że rozstrzygniecie organu I instancji jest częściowo nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa to powinien dać temu wyraz, wydając decyzję o charakterze merytoryczno-reformacyjnym z art. 138 § 1 pkt 2 norma pierwsza k.p.a. Jednakże wobec tego, że sprawa administracyjna była jedna (powstała na skutek jednego zdarzenia jakim była kontrola przedsiębiorstwa), choć stwierdzono i ukarano stronę za kilka naruszeń, najwłaściwszą i zgodną z prawem formą rozstrzygnięcia organu II instancji powinno być uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ponowne nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł ze względu na treść art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.).
Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bo w ostatecznym wyniku na stronę powinna być nałożona kara w wysokości 15.000 zł.
W skardze kasacyjnej "T." S.A. domagała się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, a ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z całokształtu okoliczności sprawy (co zostało również potwierdzone w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, jak i w uzasadnieniu skarżonego wyroku) wynika, że zachodzą poważne przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji w całości, gdyż część tej decyzji dotycząca nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w wyniku skarżonego wyroku przedsiębiorstwo "T." S.A. zostało ukarane karą pieniężną za wykroczenie, którego nie popełniło; fakt, że ogólna wysokość nałożonej kary (15.000 zł) po zmianie decyzji nie ulegnie zmianie ma istotny wpływ tylko dla fiskalnego charakteru sprawy, nie zmienia jednak faktu, że w obiegu pozostaje niezasadna decyzja karząca "T." S.A. za wykonywanie transportu bez licencji, co ma istotny wpływ na dalsze funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa i może mieć dla niego dalsze niekorzystne konsekwencje; z decyzji organu I instancji każdy organ może jednoznacznie wnioskować, że "T." S.A. powinien posiadać licencję na transport drogowy i przy kolejnych kontrolach powołując się na tę decyzję będzie mógł żądać wykazania się przez "T." S.A. licencją na transport drogowy, podczas gdy takowej licencji "T." S.A. nie musi posiadać; ma to więc istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem to w gestii sądów administracyjnych pozostaje eliminowanie z obiegu błędnych (choćby częściowo) decyzji organów administracji, jeżeli te decyzje w istotny sposób naruszają słuszny i zasadny interes strony, a nie pozostawianie ich w obiegu prawnym tak jak to uczynił skarżonym wyrokiem Sąd I instancji tylko dlatego, że wysokość nałożonej kary pieniężnej nie ulegnie zmianie.
Uzasadniając zarzut skarżąca kasacyjnie podkreśliła w szczególności, że Sąd I instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu odwoławczego, nakładającą karę pieniężną za naruszenie prawa, którego skarżąca nie popełniła, twierdząc, że mimo iż organ odwoławczy naruszył treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. to nie miało to wpływu na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że utrzymanie w mocy błędnej w tym zakresie decyzji może spowodować negatywne konsekwencje w przyszłości, gdyż może stanowić uzasadnienie do nakładania na nią dalszych kar pieniężnych za brak licencji na przewóz towarów, a zatem miało wpływ na wynik sprawy.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 28 maja 2014 r. pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega uwzględnieniu.
Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, mimo że naruszyła art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., może pozostać w obrocie prawnym. Stwierdzony błąd organu odwoławczego nie miał, zdaniem WSA, żadnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku możliwe było, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylenie rozstrzygnięcia.
Stanowisko Sądu zasadniczo zasługuje na aprobatę.
Jak to wynika ze stanu faktycznego sprawy, skarżąca spółka została pierwotnie ukarana karą 15.000 zł za trzy rodzaje naruszeń, z czego jako nałożoną niesłusznie organ odwoławczy uznał karę za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymując ostatecznie w mocy zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z tej racji, że kara za pozostałe dwa naruszenia przekroczyła określoną art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. sumę możliwych do nałożenia podczas jednej kontroli kar pieniężnych.
Zauważyć należy, że utrzymana w mocy decyzja została zbudowana w sposób, który nie identyfikuje naruszenia, a jedynie nakłada karę pieniężną. Rodzaje naruszeń zostały omówione w uzasadnieniu decyzji. Wskazano w nim trzy naruszenia, a to: nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ odwoławczy, utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., miał prawo, mimo stwierdzenia niezasadności trzeciej z wymienionych kar, zastosować powyższy przepis kierując się faktem, iż stanowiąca o nałożeniu na stronę obowiązku osnowa decyzji organu I instancji nie wymagała zmiany.
Odnosząc się do poglądu Sądu, że prawidłowym było rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż w świetle przyjętego przez organ I instancji sposobu rozstrzygnięcia, w którym naruszeń nie wymienia się w osnowie decyzji, lecz stanowią one jej uzasadnienie, pogląd ten należy uznać za nadmiernie ortodoksyjny.
Reasumując zaskarżony wyrok nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej, że została ukarana karą pieniężną za naruszenie, którego nie popełniła, bowiem po pierwsze, wymierzona jej kara, mieszcząc się w dopuszczonym ustawą progu, nie konsumuje nawet jednego ze stwierdzonych naruszeń, co do którego stan faktyczny nie był kwestionowany, a za który wyliczona kara wynosiła 45.000 zł. Po wtóre zaś, fakt niezasadności stwierdzonego w toku kontroli oraz w decyzji organu I instancji wykonywania przez skarżącą spółkę transportu drogowego bez wymaganej licencji został omówiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy tj. na wysokość nałożonej kary pieniężnej i w tej kwestii należy podzielić stanowisko Sądu I instancji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.