Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 567/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1126/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] stwierdzającej wprowadzenie do obrotu 29.375 opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej "PAŁECZKI SPECJALNE "G" guano i helpery", o wartości rynkowej 49.214,50 zł, niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 ze zm., dalej: u.n.n. lub ustawa o nawozach i nawożeniu) oraz nakazującej wycofanie tego produktu z obrotu do 30 grudnia 2011 r. i ustalającej wysokość opłaty sankcyjnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 10 i 16 sierpnia oraz 27 września 2011 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Ł. przeprowadzili w spółce kontrolę w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu nawozów. W toku kontroli pobrano do badań laboratoryjnych w Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w K. próbki produktów o nazwach: "PAŁECZKI SPECJALNE "O" guano i mikoryza" oraz "PAŁECZKI SPECJALNE "G" guano i helpery". Przeprowadzone badania wykazały, że badane produkty, ze względu na obecność znaczącej ilości substancji organicznej: ponad 30% oraz składników mineralnych: azotu, potasu i fosforu są nawozami organiczno-mineralnymi.

W związku z powyższym, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Ł., zgodnie z właściwością miejscową przekazał dokumentację sprawy do Wojewódzkiego Inspektora w W., który po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdził wprowadzenie do obrotu 29.375 opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej "PAŁECZKI SPECJALNE "G" guano i helpery", wyprodukowanego przez skarżącą niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu oraz nakazał jego wycofanie z obrotu do 30 grudnia 2011 r.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Spółka zaskarżyła postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/12 oddalił skargę.

Skarżąca w dniu [...] października 2012 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora w W. z dnia [...] listopada 2011 r. wskazując, że decyzja ta była nieważna na postawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) ze względu na przeprowadzenie kontroli przez organ niewłaściwy w sprawie, tj. przez Wojewódzkiego Inspektora w Ł. zamiast Wojewódzkiego Inspektora w W. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r.

Rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. jest decyzją ostateczną. Dalej wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu nieważnościowym a kognicja organu administracji, orzekającego na skutek złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje się analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Strona skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazała na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z naruszeniem właściwości organu. W ocenie skarżącej do takiego naruszenia doszło w niniejszej sprawie, gdyż inny organ przeprowadził kontrolę w zakładzie skarżącej – Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Ł., a kto inny wydał decyzję – [...] Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

W ocenie Sądu z twierdzeniami skarżącej nie można było się zgodzić, bowiem nadzór na wprowadzaniu nawozów do obrotu odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm., dalej: ustawa o jakości), z których wynika wprost, że Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy do rządowej administracji zespolonej w województwie. Rządowa administracja zespolona podlega bezpośrednio wojewodzie, a kompetencje jej do działania pokrywają się z terenem województwa. Potwierdza to również ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, z której wynika, że wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie.

Reasumując kontrolę w zakładzie produkcyjnym znajdującym się na terenie województwa [...] mógł przeprowadzić przy pomocy swoich inspektorów tylko Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Ł., przeprowadzenie tej kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prowadziłoby do naruszenia przepisów o właściwości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że od zasady terytorialności działania Wojewódzkich Inspektorów Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przewidziany jest jednak wyjątek. Otóż zgodnie z art. 37 ust. 2 u.n.n. inspektor, właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz, nawóz oznaczony znakiem "NAWÓZ WE" lub środek wspomagający uprawę roślin, wydaje decyzję. W przypadku, gdy ustawodawca w danym zakresie stworzył regulację szczegółową to przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym. Przepis art. 37 ust. 2 u.n.n. stanowi przepis szczególny wobec reguły ogólnej wynikającej z zestawienia przepisów art. 18 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych oraz art. 2 pkt 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W niniejszej sprawie zastosowanie zatem miała reguła określona w art. 37 ust. 2 u.n.n.

W związku z powyższym właściwym do wydania decyzji w stosunku do spółki K. sp. z o.o. był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, ponieważ siedziba Spółki znajduje się w W. Podkreślono, że wyjątek ustanowiony w art. 37 ust. 2 u.n.n. dotyczy jednak jedynie organu właściwego do wydania decyzji, a nie do przeprowadzenia kontroli.

Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazał, że strona zarzuciła, iż zaskarżona decyzja była nieważna w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie prawa poprzez niewłaściwe ustalenie opłaty sankcyjnej, a także ze względu na przeprowadzenie badań w laboratorium nieposiadającym pełnej akredytacji, bezprawnym uznaniu, iż zakwestionowany produkt to nawóz oraz zaniechaniu przeprowadzenia szczegółowych badań grzybni mikoryzowej. W ocenie Sądu zarzuty nie mogą zostać zakwalifikowane jako mieszczące się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, bowiem rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej.

Także niewłaściwe ustalenie opłaty sankcyjnej nie mieści się zdaniem Sądu w przymiocie rażącego naruszenia prawa, gdyż jak wynika z treści art. 37 ust. 1 u.n.n. opłata sankcyjna stanowi 100 % kwoty należnej za sprzedane nawozy, a w przypadku innej formy zbycia nawozów 100 % wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzenie do obrotu, tak więc w obydwu przypadkach podstawą ustalenia opłaty sankcyjnej będzie art. 37 ust. 1 u.n.n. Ponadto zarzucając brak przeprowadzenia postępowania dowodowego jako rażące naruszenie prawa skarżąca winna wskazać stosowne przepisy procedury, które zostały naruszone, a takiego zarzutu w skardze zabrakło.

Kwestia związana z rażącym naruszeniem rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 119, poz. 765, ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r.) a związana z akredytacją laboratorium należy w ocenie Sądu do ustaleń faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia stosownych dowodów, których organ orzekający w trybie nadzwyczajnym nie dokonuje, gdyż nie bada sprawy co do jej istoty.

Ponadto zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 u.n.n., § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. nie zasługiwał na uwzględnieniem w przekonaniu WSA, gdyż obydwa wskazane przez skarżącą przepisy należą do przepisów prawa materialnego, pierwszy z nich zawiera definicję nawozu, drugi natomiast wskazuje na sposób przeprowadzenia badań nawozów, tak więc przepisy te nie były związane z ustaleniami faktycznymi niniejszej sprawy.

Sąd nie dopatrzył się również rażącego naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7 i 75 § 1 k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia badań ilościowych i jakościowych grzybni mikoryzowej zawartej w kwestionowanym produkcie oraz zaniechaniu przeprowadzenia badań rolnych mających na celu ustalenie czy kwestionowany produkt rzeczywiście dostarcza składniki pokarmowe roślinom, względnie użyźnia glebę, co mogło mieć zasadniczy wpływ tak na wyniki postępowania kontrolnego jak i na samą decyzję.

Skargę kasacyjną wniósł K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej.

Względnie wniesiono o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez:
2. a) uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. o stwierdzeniu wprowadzenia do obrotu 29 375 sztuk opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej "PAŁECZKI SPECJALNE "G" guano i helpery" o wartości rynkowej 49.214,5 zł, wyprodukowanego przez Spółkę niezgodnie z warunkami określonymi w art. 4 w zw. z art. 3 ust. 2 u.n.n. o nakazaniu wycofania z obrotu produktu do dnia 30 grudnia 2011 r. oraz ustaleniu wysokości opłaty sankcyjnej na 49.214,5 zł tj. - 100% wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzony do obrotu nawóz,
3. b) uchylenie decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] grudnia 2012 r. w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego,
4. c) stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada,
5. 2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem:
3. a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo że odmawiała ona stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego,
4. b) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. 127 ust. 3 k.p.a. w zw. z 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na pominięciu i braku odniesienia się - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - do części zarzutów przedstawionych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności,
5. 2) art. 135 p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2012 r. pomimo że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego,
6. 3) art. 135 p.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r., pomimo, że została ona wydana:
7. a) z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. art. 37 ust. 2 u.n.n. i art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającym na przeprowadzeniu poprzedzającego wydanie decyzji postępowania kontrolnego przez niewłaściwy organ tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych, względnie,
8. b) z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 31 ust. 1 u.n.n. oraz art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. polegającym na nieprzeprowadzeniu postępowania kontrolnego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ wydający decyzję tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych,
9. c) z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 37 ust. 1 u.n.n., art. 7, art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a., polegającym na ustaleniu opłaty sankcyjnej bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie,
10. d) z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. § 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. polegającym na zleceniu badań laboratorium nie posiadającemu pełnej akredytacji,
11. e) z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 u.n.n. i § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r., polegającym na zakwalifikowaniu produktu jako nawozu bez przeprowadzenia badań prawem wymaganych i wbrew normie zawartej w tym przepisie, a wymagającej aby dany produkt był przeznaczony do dostarczania roślinom składników pokarmowych,
12. f) z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia badań ilościowych i jakościowych grzybni mikoryzowej zawartej w kwestionowanym produkcie oraz zaniechaniu przeprowadzenia badań rolnych mających na celu ustalenie czy kwestionowany produkt rzeczywiście dostarcza składniki pokarmowe roślinom, względnie użyźnia glebę, co mogło mieć zasadniczy wpływ tak na wyniki postępowania kontrolnego jak i na samą decyzję.
13. 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Sąd związany jest wnioskami i zarzutami określonymi w skardze, a skarżący powinien wskazać stosowne przepisy procedury, które zostały naruszone i poprzez nierozpoznanie zarzutu sformułowanego przez skarżącego wskutek niepodania oczekiwanych przez Sąd naruszonych przepisów procedury.
14. 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku rozpoznania wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze.
15. II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
16. 1) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 u.n.n., art. 18 ustawy o jakości, art. 2 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem przeprowadzającym postępowanie kontrolne poprzedzające tę decyzję.
17. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 u.n.n., art. 7, art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieprzeprowadzenie dowodów i brak poczynienia ustaleń faktycznych, od których zależy wysokość opłaty sankcyjnej nie jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością wydanej decyzji,
18. 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak pełnej akredytacji do przeprowadzania badań obligatoryjnych w danym postępowaniu pozwala na włączenie wyników takich badań w zakres materiału dowodowego i wydanie na ich podstawie decyzji, mimo że jest to rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością wydanej decyzji.
19. 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieprzeprowadzenie obligatoryjnego w danym postępowaniu dowodu (badania rolne) i wydanie bez tego dowodu decyzji nie jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna K. Sp. z o.o. w W. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 16 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1126/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zgodnie z którymi, brak było przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] listopada 2011 r. stwierdzającej wprowadzenie do obrotu 29.375 opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej "Pałeczki Specjalne G guano i helpery" o wartości rynkowej 49.214,50 zł, niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zarzucając naruszenie prawa procesowego kasator winien wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione przez kasatora zarzuty procesowe sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń dokonanych podczas postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Nie jest trafny podniesiony w pkt 1) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej wydanej w ocenie kasatora z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt a) i pkt b) skargi kasacyjnej. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego.

Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Kasator upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji publicznej art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a.; art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 3 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Według art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepisy te nie zostały naruszone przez ich zastosowanie przez właściwy organ administracji publicznej tj. Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy w formie decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy swojej wcześniejszej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Jeśli chodzi o drugi zarzut wskazany w pkt b), to nie poddaje się on kontroli kasacyjnej z tego powodu, że art. 127 k.p.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej ust. 3, natomiast art. 138 k.p.a. zawiera cztery paragrafy, w tym § 1 składający się z trzech punktów.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy tym samym uznał, że uzasadnienie decyzji ostatecznej zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt 2) i pkt 3) skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że według art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Regulacja ta ściśle wiąże się z art. 134 § 1 p. p. s. a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Kasator nie wyjaśnił, jakich jeszcze innych naruszeń prawa nie wskazanych w skardze nie dostrzegł Sąd I instancji badając legalność decyzji ostatecznej z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] listopada 2011 r. Należy podkreślić, że zasadniczy zarzut skargi oparto na naruszeniu przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych art. 156 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznał skargę na decyzję ostateczną wydaną w sprawie, której granice wyznaczył wniosek strony złożony [...] października 2012 r. w trybie art. 157 § 2 k.p.a. (Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu). We wniosku wskazano, że zachodzi przyczyna nieważności z art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a., natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano drugą przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Żądanie strony wyznaczyło zatem zakres i granice nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

W toku tak wszczętego postępowania organ administracji publicznej nie stwierdził istnienia żadnej z przesłanek nieważności decyzji ostatecznej wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W granicach tej sprawy właściwy organ administracji publicznej wydał najpierw decyzję z [...] grudnia 2012 r., a potem decyzję ostateczną z [...] lutego 2013 r. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozstrzygając w granicach sprawy wszczętej wnioskiem strony z [...] października 2012 r., zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2013 r., nie był związany zarzutami i wnioskami skargi złożonej na tę decyzję oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy Sąd I instancji dopatrzy się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, skutkujące wzruszeniem nie tylko zaskarżonej decyzji, ale innych aktów wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych powodów, podniesiony w pkt 3) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. art. 135 p.p.s.a. nie jest trafny.

Podniesiony w pkt 4) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie jest wszak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony i domyślanie się intencji strony, działanie takie zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Wyjaśnianie podstawy prawnej wyroku nie doznaje ograniczeń, co do doboru argumentów i języka, poza tymi wynikającymi wprost z Konstytucji RP i ustaw, którym sędzia podlega. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spełnia wymogi ustawowe. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego wskazanych w punktach 1), 2), 3) i 4). Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Jako podstawę prawną decyzji ostatecznej z [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a.; art. 18 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych; art. 30 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu; art. 2 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W postępowaniu nadzwyczajnym Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie zastosował art. 156 § 1 k.p.a. wobec ustalenia, że brak jest jakiejkolwiek przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] listopada 2011 r.

Według art. 174 pkt 1) p.p.s.a. skargę kasacyjną można również oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutu kasacyjnego opartego na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego może być również naruszenie przepisów prawa, które miał zastosować w sprawie organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego – w tym wypadku art. 156 § 1 pkt 1) do 7) k.p.a., poprzez nie zastosowanie na etapie subsumcji żadnego z tych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. akceptując, między innymi nie stwierdzenie przez organ administracji publicznej przesłanki wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa nie dokonywał wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów które nie miały zastosowania w postępowaniu nadzwyczajnym. Spośród przepisów wskazanych przez kasatora w skardze kasacyjnej, w podstawie prawnej decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] listopada 2011 r. podano: art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o nawozach i nawożeniu; art. 3 ust. 2 tej ustawy; art. 17 ust. 1 pkt 8) ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Zgodnie z tymi przepisami, nawozy organiczne, organiczno-mineralne, mineralne nieoznaczone znakiem "NAWÓZ WE" i środki wspomagające uprawę roślin mogą być wprowadzone do obrotu na zasadach określonych w art.

1. 4. Inspektor, właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz, nawóz oznaczony znakiem "NAWÓZ WE" lub środek wspomagający uprawę roślin, wydaje decyzję, w której stwierdza: 1) wprowadzenie do obrotu nawozu oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nienależącego do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr I do rozporządzenia nr 2003/2003 lub niespełniającego wymagań jakościowych dla danego typu nawozu określonych w tym załączniku, lub 2) wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5 - oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość wprowadzonego do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin oraz wysokość opłaty sankcyjnej, o której mowa w ust.

1. 1. Do zadań Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy wykonywanie innych zadań określonych w przepisach odrębnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. akceptując rozstrzygnięcie organów administracji publicznej uznał, że w sposób wszechstronny wyjaśniono, dlaczego przepis art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu miał zastosowanie w sprawie. Właściwym miejscowo i rzeczowo organem administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie opłaty sankcyjnej był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, jako inspektor właściwy ze względu na siedzibę K. Sp. z o.o. w W. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że wadliwa jest ocena Sądu I instancji co do wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu.

Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.