Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 57/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "W." na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośredniej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekł również o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postepowania sądowego.

Relacjonując przebieg postępowania w sprawie, Sąd I instancji podał, że spółka cywilna "W.", zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych, złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej na rok 2010.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia 20 listopada 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania tej płatności. Organ podał w uzasadnieniu, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to z uwagi na treść art. 29 i art. 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnych. Kierownik ARiMR stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "W." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia 10 lutego 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę P. M. stwierdził, że organy naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów państwa wynikającą z art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu gdyby do naruszenia wspomnianej zasady nie doszło i organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym traktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogliby oni skorygować błędne oznaczenie Spółki jako wnioskodawcy. Organy obciążyły wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego.

Zdaniem Sądu organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych i wydając decyzję o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i art. 30 k.p.a. nie jest stroną, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek – nie wskazując strony – nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a. i powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ I instancji i niedostrzeżone przez organ II instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konsekwencją wskazanych naruszeń przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a. było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, który to błąd nie został zauważony i naprawiony przez organ II instancji.

U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, zaskarżył skargą kasacyjną powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:
2. a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dalej: rozporządzenie 1782/2003) oraz w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,
3. b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,
4. c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,
5. d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złożył wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,
6. e) art. 6 i 7 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. – 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach syętemów wsparcia bezpośredniego poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,
7. f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;
8. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem – grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności OB.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stoją również na straży praworządności i dążą do ustalenia prawdy obiektywnej.

W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 6-8 k.p.a., albowiem numer producenta rolnego dla spółek cywilnych należących do P. M. został nadany na jego wniosek, w którym domagał się on nadania numeru właśnie spółce cywilnej. To zatem skarżący - zdaniem organu - przyczynił się do powstania takiego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Jeżeli P. M. zainteresowany byłby posiadaniem numeru producenta rolnego wyłącznie dla siebie, z pewnością nie składałby wniosku o nadanie numeru producenta rolnego dla należących do niego spółek cywilnych. Ponadto nigdy nie kwestionował w stosunkach z ARiMR prawidłowości nadania numerów producenta rolnego spółkom cywilnym. Wprost przeciwnie, na rozprawach sądowych przed NSA kwestionował stanowisko WSA w Warszawie w zakresie braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej na gruncie przepisów k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż P. M. przegrał ponad 20 spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W korzystnych dla organu wyrokach NSA stanął na stanowisku, iż nie można wyciągać wniosku, że w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej, z których tylko jednemu nadaje się numer identyfikacyjny, to ta spółka, a nie jej wspólnicy, ma przymiot strony (np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 699/09). Z dotychczasowych rozstrzygnięć NSA wynika więc, iż spółki cywilne nie mogą być stroną w indywidualnych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy ARiMR na podstawie przepisów k.p.a. Pomimo stanowiska NSA, P. M. nie podjął żadnych działań mających na celu uregulowanie w stosunkach z ARiMR swojego statusu producenta rolnego, statusu swojej małżonki, jak i zawiązanych przez niego spółek cywilnych, tak aby pozostawało to w zgodzie z treścią art. 12 ustawy o ewidencji producentów rolnych. P. M. w dalszym ciągu domaga się przyznania płatności dla spółek cywilnych, ignorując w tym zakresie stanowisko NSA oraz obowiązujące przepisy prawne.

Organy ARiMR nie mogą traktować spółek cywilnych zawiązanych przez P. M. jako stron postępowania administracyjnego i zmuszone są postępowania te umarzać jako bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że otrzymując od ARiMR, tzw. wniosek spersonalizowany, w którym jako producenta rolnego wskazano spółkę cywilną, P. M. otrzymał zindywidualizowaną instrukcję informującą o sposobie wypełniania wniosków. Pomimo tego, wniosek wypełniony został w sposób niewłaściwy, niezgodny z treścią instrukcji i zasadami wypełniania wniosku.

Pomimo wiedzy, iż spółka cywilna nie może być beneficjentem pomocy, P. M. wypełnił wniosek spersonalizowany danymi tego właśnie podmiotu (spółki cywilnej). Nadto, wniosek spersonalizowany przesłany P. M. stanowił jedynie wstępnie zadrukowany formularz, który wnioskodawca winien uzupełnić bądź też dokonać zmian w jego treści. Podpisując się pod wnioskiem P. M. złożył oświadczenie, iż znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności co oznacza, iż w całości ponosi konsekwencje z tytułu swojego wadliwego działania.

Organ podkreślił, że w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe na skutek braku posiadania przez spółkę cywilną zdolności administracyjnej. Spółka cywilna nie może być traktowana w polskim ustawodawstwie jako rolnik - grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Podmiot ten nie ma podmiotowości prawnej, a co za tym idzie nie posiada organów oraz własnej struktury organizacyjnej pozwalającej na realizację czynności właściwych dla rolnika.

Tylko osoby fizyczne działające osobiście oraz osoby prawne działające za pośrednictwem organów mogą dokonywać czynności w zakresie posiadania oraz współposiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może wykonywać posiadania gruntów rolnych, nie może sama przenieść posiadania gruntów rolnych i odwrotnie na spółkę cywilną nie można przenieść posiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może więc władać gospodarstwem rolnym rozumianym zgodnie z art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie istniała konieczność wzywania, przed umorzeniem postępowania, zainteresowanych wspólników spółki cywilnej do właściwego wskazania strony, ponieważ było jasne, iż wniosek o przyznanie płatności złożyła spółka cywilna, nie będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

Strony postępowania nie skorzystały z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniają łączne rozpoznanie zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem dotyczą one przyjętego przez organ i sąd I instancji poglądu co do kwestii statusu spółki cywilnej, jako beneficjenta płatności.

W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do tego, komu na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przysługuje status producenta rolnego w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

W tej sprawie sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, iż wnioskodawcą o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna.

Różnica w stanowiskach organów i sądu sprowadzała się do tego, że zdaniem sądu tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych poprzez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Pogląd tak organów, jak i sądu I instancji co do tego, że spółka cywilna nie może być beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej jest wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, zgodnie z którą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej.

W powołanej uchwale podkreślono, że przepis art. 3 pkt 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych, nie kształtuje w sposób samoistny zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności. Użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego wskazuje jedynie podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności takie mogą mu zostać przyznane. Dokonując przeglądu obowiązujących przepisów (unijnych i krajowych), przy uwzględnieniu siatki pojęciowej, którą na ich gruncie operuje prawodawca (unijny i krajowy) w zakresie odnoszącym się do określenia (definiowania) podmiotu uprawnionego do płatności, w przywołanej uchwale zwrócono uwagę, iż "prawo unijne i prawo krajowe wykracza, w zakresie dopłat, poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). [...] Przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003). Traktują grupę jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni argumentację prezentowaną w uzasadnieniu uchwały i pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Wprawdzie przepis art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o ewidencji producentów rolnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez spółkę "W." wniosku z dnia 14 maja 2010 r., odwołuje się do definicji rolnika zawartej w art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L. Nr 30 s. 16), jednak należy zauważyć, że odpowiednie przepisy rozporządzenia nr 1782/2003 oraz rozporządzenia nr 73/2009 posiadają tożsame brzmienie.

Pogląd prezentowany – zarówno przez organy, jak i sąd I instancji – zgodnie z którym spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, pozostaje w sprzeczności z powyższą uchwałą. Z oczywistych względów treść uchwały z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, nie mogła być znana zarówno sądowi I instancji, jak i organom orzekającym w niniejszej sprawie, albowiem tak zaskarżony wyrok, jak i decyzje wydane były w dacie wcześniejszej niż podjęta uchwała.

Jednak zgodnie z art. 264 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma moc wiążącą i pogląd w niej wyrażony musi być uwzględniony w niniejszym postępowaniu.

Reasumując, spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 i w związku z tym nie sposób odmówić jej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów rolnych. Odwołując się ponownie do uzasadnienia uchwały z 30 maja 2012 r., zauważyć należy, że osoby tworzące grupę osób, będącą rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, które związane są umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w ramach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności decyzji organów obydwu instancji dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że poza wadliwymi motywami uzasadnienia treść rozstrzygnięcia wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu inną ocenę prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 153 w zw. z art. 193 i art. 184 p.p.s.a.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.