Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 12 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2556/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. odrzucił skargę G.O. (dalej: skarżąca) na zalecenia pokontrolne Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: NBP) zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez pracowników NBP była działalność kantorowa prowadzona przez skarżącą. Wynikiem tej kontroli są zaskarżone zalecenia pokontrolne Prezesa NBP skierowane do skarżącej. Zgodnie z protokołem kontroli miała ona na celu sprawdzenie wykonywania przez skarżącą obowiązków nałożonych ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 276 ze zm.), zwanej dalej: ustawą z dnia 16 listopada 2000 r., a także obowiązków sprawozdawczych, wynikających z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 826), zwanej dalej: p.d.
Sąd stwierdził, że skarżąca otrzymała od Prezesa NBP zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 2 p.d., z którymi się nie zgodziła i zaskarżyła je do Sądu. Dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego.
Mając na uwadze, że zalecenia pokontrolne to: zwięzły opis wyników kontroli, ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa, wnioski wynikające z ustaleń kontroli, zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobowiązanie jednostki kontrolowanej do powiadomienia o sposobie i terminie realizacji zaleceń pokontrolnych, Sąd stwierdził, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie sposób dopatrzyć się ich ścisłego, bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W zaleceniach pokontrolnych Prezes NBP jedynie wzywa podmiot do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień.
Zatem na tym etapie nie dochodzi do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków. Ponadto, zaskarżenie zaleceń pokontrolnych do sądu administracyjnego uznać należałoby za sprzeczne z ustawą, gdyż jak wynika z art. 40c ust. 2 p.d. dopiero w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności kantorowej Prezes NBP wydaje decyzję o zakazie jej wykonywania.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że zalecenia pokontrolne wydane przez Prezesa NBP nie mogą być zaliczone do innych aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie;
- - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w zakresie istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem Prezesa NBP a możliwością realizacji przez skarżącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jak również niedokonanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizy ani oceny tych obowiązków, co skutkowało rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NBP wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z treścią stanowiącego zarzut kasacyjny art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność aby podlegać kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes NBP w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wskazał skarżącej na potrzebę bieżącego śledzenia przepisów ustawy – Prawo dewizowe i ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. oraz aktów wykonawczych do tych ustaw oraz rzetelnego wypełniania w przyszłości obowiązków nałożonych ustanowionymi w nich przepisami prawa. Wynika z nich w sposób jednoznaczny jedynie wskazanie zakresu czynności, jakie skarżąca winna podjąć, aby prowadzona przez nią działalność nie naruszała przepisów wymienionych ustaw oraz wezwanie do poinformowania Dyrektora Oddziału Okręgowego NBP w L. o działaniach podjętych w celu wykonania wydanych zaleceń (art. 40b p.d.).
Należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym na tym etapie postępowania nie doszło do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków.
Mając na uwadze treść znajdujących w sprawie zastosowanie ww. przepisów oraz treść zaskarżonych zaleceń Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zalecenia pokontrolne nie nałożyły na skarżącą obowiązków i nie kreowały dlań żadnych uprawnień, a określały jedynie uchybienia, jakich skarżąca się dopuściła. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, dopiero stwierdzenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności kantorowej, jak wynika z art. 40c ust. 2 p.d., daje Prezesowi NBP możliwość wydania decyzji, która rozstrzygałaby o prawach i obowiązkach kontrolowanego, a tym samym podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego. Zatem same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Warto też przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie wyniku kontroli na podstawie ustawy o kontroli skarbowej, może stanowić zaskarżalną do sądu czynność z zakresu administracji publicznej, w przypadku gdy czynność taka pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy przepis prawa nakłada na kontrolowanego obowiązek podjęcia określonych działań (obszernie wypowiedział się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98, opubl. w: ONSA 1999/2/43). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju czynności zostały też zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 (opubl. w: ONSA 2001/2/58), która dotyczyła wyniku kontroli na gruncie art. 24 u.k.s. i kwestii jego zaskarżalności, wprawdzie, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte są także aktualne w odniesieniu do problematyki rozpoznawanej sprawy.
We wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – po wprowadzeniu w 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego (zob. np.: wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., sygn. FSK 1714/04, postanowienie NSA z 16 marca 2010 r. sygn. II GSK 482/09, postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 1513/10, postanowienie NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2121/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.c. również należało uznać za bezzasadne. Podstawę odrzucenia skargi w tej sprawie stanowił art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie zaś powołany w zarzutach kasacyjnych art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdzić też należy, że skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania w skardze kasacyjnej, na czym polegała ewentualna niedoskonałość rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i czy miała ona jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, podczas gdy jest to warunek konieczny sformułowania zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Ze wskazanych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za bezzasadne. Przeprowadzone postępowanie kontrolne nie rodziło bowiem po stronie skarżącej żadnych konkretnych i bezpośrednich obowiązków, ani nie przyznawało uprawnień. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie więc odrzucił skargę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, opubl. w: ONSAiWSA 2008/2/23).