Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "sąd I instancji", "WSA") wyrokiem z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 298/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi [...] (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oddalił skargę.
Powyższy wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 4 sierpnia 2016 r. strona zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od dnia 4 sierpnia 2016 r. na okres trzech miesięcy.
Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówił stronie potwierdzenia prawa do powyższych świadczeń.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, na art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., dalej: "u.ś.o.z."), zgodnie z którym wydanie decyzji w sprawie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych następuje po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz stwierdzeniu spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej: "u.p.s."). Organ stwierdził, że pomimo kilkakrotnego kierowania pism z prośbą o kontakt z pracownikiem socjalnym oraz kilkakrotnych prób nawiązania kontaktu w miejscu zamieszkania po wcześniejszych zapowiedziach z wnioskującym nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Organ wskazał, że w celu zebrania niezbędnego materiału dowodowego wystosował wezwanie do matki wnioskodawcy, pozostającej z wnioskującym we wspólnym gospodarstwie domowym.
Matka wnioskodawcy [...] potwierdziła prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z synem, ponadto organ ustalił, że dochód rodziny w miesiącu lipcu 2016 roku wynosił 1.858,22 zł i przekroczył ustalone kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej, które zgodnie z art. 8 pkt. 2 u.p.s. wynosi 1.028,00 zł., co spowodowało, że wnioskodawca nie mógł otrzymać w tym stanie faktycznym pozytywnej decyzji albowiem nie spełnia wymaganego kryterium dochodowego.
Na skutek złożonego odwołania SKO, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny.
SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że wnioskujący zamieszkuje wraz z matką, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo, wspólnie korzystają z kuchni łazienki, przedpokoju oraz urządzeń znajdujących się w mieszkaniu. Zdaniem Kolegium fakt wydzielenia osobnej półki w lodówce oraz zajmowanie osobnego pokoju nie świadczy o tym, że strona jest osobą samotnie gospodarującą. Organ podkreślił ponadto, że jak wynika zarówno z wyjaśnień [...] jak również [...] korzysta on ze środków pieniężnych składających się na budżet domowy, albowiem otrzymuje od matki pieniądze na bieżące potrzeby, jak również z tych pieniędzy opłacane są świadczenia za przedmiotowe mieszkanie. Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowo organ I instancji ustalił dochód rodziny, w miesiącu lipcu 2016 roku przekroczył kryterium dochodowe. W lipcu 2016 roku na dochód rodziny składała się emerytura [...] w kwocie 1.858,22 zł. Natomiast kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny wynosi 1.028,00 zł. (tj. 514,00 zł. x 2 os).
W skarze do WSA strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, decyzja SKO została wydana z naruszeniem prawa, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 24 § 3, art. 26 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."). W ocenie skarżącego decyzja oparta jest na błędnej interpretacji zebranych w sprawie dowodów. Wskazał on, że decyzja wydana została przez Dyrektora MOPR, pomimo że wniosek został złożony bezpośrednio do Prezydenta Miasta [...].
Ponadto, skarżący zarzucił manipulowanie faktami, a dotyczyło to ustalenia, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z matką [...]. Zdaniem skarżącego to, że mieszka w mieszkaniu matki, korzysta z łazienki, kuchni, pralki oraz kuchenki nie świadczy o wspólnym gospodarowaniu, również fakt otrzymywania drobnych pieniędzy od matki nie może przesądzać o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa, bowiem pieniądze te otrzymuje na wyraźne żądanie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt. 2 u.ś.o.z. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo osoby które m.in. spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z art. 54 ust. 3 wydaje się po: - przedłożeniu przez świadczeniobiorcę dokumentów potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego, zamieszkiwania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej; - przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego; - stwierdzenia spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s.; - stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s., w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego o którym mowa w pkt.
- 2. W ocenie sądu I instancji cytowane przepisy jednoznacznie wskazują, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby można było potwierdzić prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.
W rozpoznawanej przez WSA sprawie organy uznały, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych była uzasadniona z uwagi na ustalenie, że skarżący jako osoba pełnoletnia pozostaje w rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium ustawowe. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącego składa się z emerytury matki [...] oraz jej dochodu z działalności gospodarczej. Natomiast w miesiącu lipcu 2016 roku dochodem rodziny była emerytura [...] w wysokości 1.858,22 zł., przy kryterium dla rodziny dwuosobowej wynoszącym 1.028,00 zł. Kwestią sporną w sprawie był fakt pozostawania przez skarżącego w rodzinie i wykładnia pojęcia "osoby samotnie gospodarującej" oraz "osoby pozostającej w rodzinie" w rozumieniu art. 37 u.p.s.
Zdaniem sądu I instancji stanowisko organów obu instancji jest zasadne i prawidłowo przyjęto, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z matką [...]. Nie ulega wątpliwości, że skarżący mieszka w mieszkaniu matki, zajmuje pokój, korzysta z łazienki, przedpokoju, kuchni i urządzeń tam znajdujących się, takich jak lodówka, pralka, kuchenka. Fakt wydzielenia w lodówce półki nie może powodować przyjęcia, że skarżący prowadzi odrębne gospodarstwo. Zarówno skarżący, jak i jego matka przyznali, że otrzymuje on od matki drobne sumy pieniędzy na bieżące potrzeby, żywność. Skarżący nie posiada własnego dochodu i pozostaje na utrzymaniu matki, która pokrywa wszystkie świadczenia związane z mieszkaniem, znamienne jest, że skarżący sam we wniosku z 4 sierpnia 2016 r. przyznał, że jest na wyłącznym utrzymaniu matki, a więc jest osobą pozostającą w rodzinie.
W realiach rozpoznawanej sprawy, jak podniósł WSA, organy obu instancji zasadnie uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący gospodaruje wspólnie z matką [...]. Wspólne zamieszkiwanie, wspólne korzystanie z urządzeń i wyposażenia wskazują, że występuje element wspólnego gospodarowania. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie posiada żadnych dochodów, więc trudno przyjąć, aby samodzielnie ponosił koszty utrzymania siebie mieszkając razem z matką. W tym zakresie sąd I instancji w całości podzielił stanowisko SKO, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Lektura akt sprawy zdaniem sądu I instancji pozwala także stwierdzić, że organ I instancji podjął wszelkie prawem przewidziane działania w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego Należy przy tym podkreślić, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a niezrealizowanie tego obowiązku łączyłoby się z uchybieniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Również zarzut naruszenia art. 24 § 1 i art. 26 § 1 K.p.a. zdaniem WSA jest chybiony. Skarżący we wniosku z 4 sierpnia 2016 r. zawarł szereg zarzutów dotyczących działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] we wcześniejszych postępowaniach, nie był to jednak wniosek o wyłączenie organu, a skarżącemu przez cały czas udzielano wyjaśnień, co do sposobu i właściwości rozpoznania jego wniosku.
W ocenie WSA na gruncie rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i prawidłowo zastosowały oraz zinterpretowały obowiązujące w tej materii przepisy. Treść art. 54 ust. 3 przywołanej ustawy nie pozostawia wątpliwości, ze organy mają obowiązek ustalić, czy strona spełnia warunki w tym przepisie określone i jedynie w takiej sytuacji wydać decyzję zgodną z wnioskiem. Organy orzekające w tym przedmiocie nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej z 27 grudnia 2017 r., działający w imieniu [...] profesjonalny pełnomocnik z urzędu w osobie adwokata, zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 298/17, zarzucając naruszenie prawa materialnego:
- – art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie jest osobą pozostającą w rodzinie w rozumieniu tego przepisu, w szczególności, że jest osobą wspólnie gospodarującą wraz z matką i tworzy z nią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., podczas gdy powinien zostać zakwalifikowany, jako osoba samotnie gospodarująca w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s.,
- – art. 37 u.p.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten określa podstawy przyznania zasiłku stałego, a nie wyjaśnia pojęć "osoby samotnie gospodarującej" i osoby pozostającej w "rodzinie", które to ujęte zostały w art. 6 pkt 10 i pkt 14.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W piśmie procesowym z 17 stycznia 2018 r., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej, zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza wobec tego kontrolę zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. W konsekwencji zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrywana obecnie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest wskazuje ona na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawa materialnego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie nastąpiło przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji SKO – poddanej kontroli w zaskarżonym wyroku WSA – było potwierdzenie względem skarżącego kasacyjnie, w oparciu o art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, o którym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., czego skarżącemu kasacyjnie odmówiono z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego (art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z.). W kontekście wymienionej przesłanki – warunkującej potwierdzenie rzeczonego prawa – istotnym było ustalenie czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy tworzy wraz z matką [...] rodzinę. Zgodnie bowiem z przywołanym już art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z. decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., wydaje się po stwierdzeniu spełnienia kryterium dochodowego z art. 8 u.p.s. Ten ostatni przepis w ust. 1 różnicuje z kolei ów kryterium w zależności od tego, czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarującą (pkt 1), czy też z osobą w rodzinie (pkt 2).
W tym miejscu zauważyć wobec powyższego trzeba, że zgodnie z art. 6 pkt 10 u.p.s. użyte tam określenie "osoba samotnie gospodarująca" oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, natomiast "rodzina", stosownie do art. 6 pkt 14 u.p.s., oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w ostatnio powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować oznacza z kolei wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być przy tym udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, czy niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (por. wyrok NSA z 13.10.2017r., sygn. akt I OSK 1274/16).
W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu administracji co do tego, że skarżący kasacyjnie prowadzi wspólne gospodarstwo z matką.
Wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze kasacyjnej w sprawie tej wykazano, że skarżący kasacyjnie jest osobą w rodzinie, a nie osobą samotnie gospodarującą. Przede wszystkim z niekwestionowanych ustaleń faktycznych nie sposób wywnioskować, jak czyni to skarżący kasacyjnie, aby był on osobą, która samodzielnie zaspokaja swoje potrzeby życiowe. Bezspornie bowiem skarżący kasacyjnie zamieszkuje wraz z matką w jej mieszkaniu, pozostając jednocześnie – z uwagi na brak własnego dochodu – na wyłącznym jej utrzymaniu. Skarżący otrzymuje od matki drobne sumy pieniężne na bieżące potrzeby, w tym żywność. Matka skarżącego kasacyjnie pokrywa także wszelkie świadczenia związane z wspólnie zajmowanym mieszkaniem. Skarżący kasacyjnie w mieszkaniu tym zajmuje jeden pokój, korzysta także z łazienki, przedpokoju, kuchni oraz urządzeń tam się znajdujących, jak lodówka, pralka, kuchenka.
W powyższych okolicznościach nie można uznać skarżącego kasacyjnie za osobę samotnie gospodarującą, zwłaszcza jeżeli zauważy się, że skarżący w swej argumentacji całkowicie umniejsza rolę matki i wpływ jej zachowania na dobro całej rodziny, eksponując wyłącznie własne zachowanie i subiektywną ocenę wynikłych stąd okoliczności.
Przeciwko uznaniu, że skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo jednoznacznie przemawia przede wszystkim brak własnych środków utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie i finansowane potrzeb życiowych z dochodów matki oznacza wspólne gospodarowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się wspólnie zamieszkuje (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2096/10, z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1154/11, z 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2835/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji uznać należało, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. okazał się niezasadny.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 37 u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo zwłaszcza wskazał na przepisy prawa materialnego i wynikające z nich przesłanki, których zaistnienie jest konieczne dla potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 54 ust. 3 u.ś.o.z.). Omyłkowe powołanie się przez sąd I instancji w dalszych rozważaniach na art. 37 u.p.s. – zamiast na art. 8 u.p.s – do którego odwołuje się art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z., odczytane może być w tej sytuacji, co najwyżej jako uchybiające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a., co nie było jednakże przedmiotem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, a co dodatkowo wymagałoby wykazania przez skarżącego, że uchybienie takie mogło w ogóle mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do zgłoszonego wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać trzeba, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.
Sz.Widłak J.Sieńczyło-Chlabicz A.Skoczylas