Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1419/12 oddalił skargę P. [...] – Spółki jawnej w Ś. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] czerwca 2011 r. na drodze powiatowej nr [...] w Ś. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...] kierowanego przez Ł. D., którym wykonywano przewóz w imieniu i na rzecz Spółki. Podczas kontroli poddano pojazd ważeniu w punkcie przystosowanym do statycznego ważenia pojazdów znajdującym się przy drodze krajowej nr [...] w W. Zadeklarowana masa przewożonego ładunku, zgodnie z dokumentem przewozowym (CMR) wynosiła 20.800 kg. Za pomocą wag statycznych skontrolowano naciski osi i masę całkowitą zespołu. Wykazała ona (po odjęciu 200 kg i 2 %), że nacisk osi pierwszej pojedynczej nienapędowej pojazdu silnikowego wyniósł 6,76 Mg, osi drugiej pojedynczej napędowej pojazdu silnikowego - 9,7 Mg, osi trzeciej potrójnej nienapędowej naczepy - 18,81 Mg; rzeczywista zaś masa całkowita wyniosła 35,27 Mg. Kierowca nie żądał ponownego zważenia zespołu pojazdów, a protokół z kontroli podpisał bez uwag.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2.100 zł za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na drogę. Decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] organ I instancji po raz wtóry nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2.100 zł z tytułu: 1/ przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o nacisku osi powyżej 9,0 t do 9,5 t, oraz 2/ przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o nacisku osi za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5 t powyżej 9,5 t.
Organ I instancji ustalił, że pojazdem przewożono odpady. Na drodze, po której odbywał się ruch pojazdu, dopuszczalny nacisk pojedynczej osi na drogę wynosi 8 Mg, stosownie do art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) dalej: u.d.p. Droga powiatowa nr [...] nie została ujęta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 138, poz. 933 ze zm.), ani rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. Nr 138, poz. 932 ze zm.). Kontrolowany zespół pojazdów był nienormatywny w rozumieniu art. 4 pkt 25 u.d.p., ponieważ stwierdzony nacisk osi na drogę był większy od dopuszczalnego, a przedsiębiorca nie posiadał stosownego zezwolenia na przewóz takim pojazdem.
Wysokość kary ustalono przy uwzględnieniu treści lp. 6.7 załącznika nr 2 do u.d.p. Stwierdzono również, że miejsce, w którym dokonywano pomiarów, posiadało aktualne dokumenty wystawione przez uprawnionego geodetę potwierdzające spełnienie wymagań wynikających z przepisów. Samych pomiarów dokonano zgodnie z wymaganiami przewidzianymi dla statycznego ważenia pojazdów wagami nieautomatycznymi, a wagi spełniały wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23).
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że ruch pojazdów nienormatywnych po drogach jest dopuszczalny tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Jego brak rodzi konieczność wymierzenia kary pieniężnej. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku osi napędowej o 1,7 Mg ponad odpuszczalne 8 Mg. W tych okolicznościach nałożenie kary było zasadne, zaś jej wysokość została ściśle określona w lp. 6.7 załącznika nr 2 do u.d.p. Organ uznał również, że nie znajdowały zastosowania w sprawie przepisy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321).
Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odwołaniu podał, że czynności pomiarowe podczas kontroli drogowej są czynnościami technicznymi zmierzającymi do uzyskania wyniku pomiaru. Sposób korzystania z urządzeń wagowych określają instrukcje obsługi, do których zastosowano się podczas ważenia przedmiotowego zespołu pojazdów. Kierowca został ponadto poinstruowany, jakie powinien wykonać czynności podczas tego procesu. Miejsce do ważenia pojazdów było przygotowane pod kątem stosowania wag przenośnych i zbadane przez uprawnionego geodetę. Odnośnie zaś pomniejszenia uzyskanego pomiaru o 200 kg i 2 % dla każdej osi wskazał, że procedura taka nie wynika z regulacji normatywnych, lecz ukształtowała się w trakcie wieloletniej praktyki dokonywania pomiarów przez organy kontrolne. Ma ona na celu uzyskanie najbardziej wiarygodnych wyników uwzględniających fakt występowania na miejscu ważenia dopuszczalnych pochyleń terenu. Rozwiązanie to sprawia, że ostateczne wyniki pomiarów, będące podstawą do określenia wysokości kar, są niższe od wskazań wag, przez co nakładane kary są niższe.
W skardze wniesionej do WSA w W. Spółka argumentowała, że parametry miejsca ważenia i sposób jego przeprowadzenia nie zostały określone w przepisach prawa, a jedynie w instrukcji obsługi urządzeń wagowych. W protokole kontroli nie określono rodzaju i typu użytych wag, a podano jedynie numery seryjne. Sposób użycia tych urządzeń nie był zgodny z zaleceniami producenta, ponieważ rynienki znajdujące się na miejscu ważenia nie odpowiadały wysokości 39 mm ani 33 mm, w zależności od podtypu wagi. Ponadto, z naruszeniem pkt 2.4 instrukcji nie wykonano jednoczesnego pomiaru wszystkich kół z wykorzystaniem połączonych wag podwójnej osi pojazdu, na której stwierdzono przekroczenie dopuszczanego nacisku, co może być w tej sytuacji wynikiem błędu pomiarowego. Nie uwzględniono też marginesu błędu pomiarowego określonego w pkt 2.3 instrukcji związanego z nachyleniem nawierzchni jezdni, na której prowadzono pomiar i środka ciężkości pojazdu.
Spółka podważyła legalność odjęcia od wyniku pomiaru 200 kg i 2 %. Wskazała również, że organy pominęły kwestię posadowienia wag. Jej zdaniem każde podłoże, na którym waga jest usytuowana musi spełniać określone minimalne warunki, które umożliwiają dokonanie prawidłowego pomiaru. Organ posiada protokoły geodezyjne z miejsca ważenia, ale nie wiadomo co było podstawą do ich wykonania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., ustalając istotne dla sprawy okoliczności i zawierając w uzasadnieniu decyzji niezbędne wywody.
Sąd podkreślił, że ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, są większe od prawnie dopuszczalnych, w myśl art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, którego brak skutkuje koniecznością poniesienia kary pieniężnej w myśl art. 13g u.d.p. Droga, na której przeprowadzono kontrolę, jest drogą o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś napędową 8 Mg. W trakcie kontroli stwierdzono zaś nacisk na pojedynczą oś napędową wynoszącą 9,71 Mg, a zatem o 1,7 Mg powyżej wartości dopuszczalnej. Czynności pomiarowych dokonano przy udziale kierowcy, który podpisał protokół, będący dokumentem urzędowym obrazującym stan faktyczny, bez zastrzeżeń, zgodnie z prawem. Funkcjonariusze Inspekcji byli uprawnieni do zatrzymania pojazdu i poddania go kontroli masy, nacisków osi i wymiarów przy użyciu przyrządu pomiarowego.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podał, że Spółka kwestionując sposób ważenia pojazdu nie poparła swoich tez żadnymi dowodami, a tylko podjęła polemikę z kolejnymi stwierdzeniami uzasadnienia decyzji. Zatem, działanie kontrolujących było prawidłowe, ponieważ dokonali oni ważenia kolejno każdej osi przy pomocy dwóch wag. Jeżeli chodzi natomiast o procedurę odjęcia dopuszczalnych odchyleń od wyniku ważenia tj. 200 kg i 2 %, to miała ona umocowanie prawne. Została ustalona zarządzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych, które wydane zostało na podstawie art. 51 ust. 3 oraz art. 54 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), dalej: u.t.d. oraz § 4 ust. 1 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Kwestię tę reguluje § 3 pkt 2 ppkt 5 lit. e) tego zarządzenia.
Skargę kasacyjną wniosła Spółka. Zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3 i art. 54 ust. 2 pkt 2 u.t.d. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niezastosowanie środków określonych w p.p.s.a., pomimo że zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, ponieważ oparto je na "doświadczeniu" i wewnętrznej instrukcji organu, które nie stanowiły przepisów prawa powszechnie obowiązującego, czym naruszono art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP. Spółka zarzuciła ponadto, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego ustalenia parametrów miejsca ważenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zarzutem kasacyjnym Spółki jest naruszenie przepisów prawa procesowego. Szczegółowo wskazano naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 3 i art. 54 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji nakładającej na Spółkę karę pieniężną, gdyż przyjął, że organy poprawnie stosowały przepisy, a tym samym nie zastosował treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności kontrolowanej decyzji mimo tego, że wydana została bez podstawy prawnej. Argumentując na rzecz tego twierdzenia Spółka stwierdziła, że procedura ważenia pojazdu, co do którego stwierdzono ponadnormatywne przekroczenia obciążeń, oparta była na przepisach niemających charakteru powszechnego, a przez to naruszała prawo, gdyż dla tego działania brak było podstawy prawnej. Konsekwencją tego stanu musi być przyjęcie, że decyzja oparta na takich ustaleniach jest wydana bez podstawy prawnej, a to obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia jej nieważności.
Sąd II instancji stwierdza, że postępowanie kasacyjne toczy się w granicach zarzutów kasacyjnych, przy uwzględnieniu kierunku weryfikacji wskazanego przez skargę kasacyjną, dlatego skuteczność tego środka prawnego jest zależna także od uzasadnienia podniesionego zarzutu. Spółka twierdzi, że WSA w W. naruszył prawo, bo nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji, która wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że podstawą decyzji organu I instancji jest przepis ustawy, a więc akt powszechnie obowiązujący. Kara dla Spółki została wymierzona na podstawie art. 40c w zw. z art. 13g ust. 2 u.d.p., zatem na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji. Bez wątpienia powołane przepisy były wystarczającą podstawą prawną do wydania decyzji i nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że wyrok WSA w W. akceptował sytuację, w której kara została nałożona bez podstawy prawnej.
NSA zauważa, że postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga jednoznacznego wskazania jakie powinny być powody stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Spółka wypełnia ten warunek w ten sposób, że domaga się uchylenia wyroku WSA w W. ze względu na to, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w odniesieniu do decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej i zarzutu wprost wynika, że strona domaga się kontroli wyroku z punktu widzenia podstawy określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednocześnie wyznaczając granice kontroli do oceny podstawy prawnej kontrolowanych decyzji. W tak ujętej podstawie kasacyjnej Sąd II instancji może dokonywać kontroli wyroku tylko w wyznaczonych granicach. Z tego punktu widzenia stwierdzić musi, że wyrok WSA w W. nie narusza prawa w zakresie opisanym w skardze kasacyjnej, bo podstawą decyzji nakładającej karę są przepisy ustawy, zatem istnieje podstawa prawna dla takiego orzeczenia.
Na tym tle mogą pojawiać się różne kwestie związane z poprawnością stosowanych przepisów, zarówno materialnych jak i formalnych, jednak ewentualne wadliwości w tym zakresie nie mogą być zwalczane zarzutem działania organów bez podstawy prawnej, bowiem czym innym jest istnienie podstawy prawnej, a czym innym poprawne jej zastosowanie. W zarzucie skarga kasacyjna nie odnosi się do stosowania prawa, ale braku podstawy do nałożenia kary. Z tego powodu tak postawiony zarzut nie ma uzasadnienia prawnego. Dodać również należy, że zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony także z tego powodu, że wskazane w nim przepisy określają wadliwość samego aktu, a nie sposobu ustalania okoliczności sprawy, a więc faktów, które mają znaczenie dla wymierzenia kary.
Z kolei z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona dopatruje się wadliwości w zakresie sposobu ważenia pojazdu, przy czym jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie wskazuje dowodów, które wspierałyby jej twierdzenia, ale tylko polemizuje z tezami uzasadnienia decyzji. Takie działanie nie może odnieść skutku prawnego, skoro protokół kontroli nie został zakwestionowany, a z jego treści wynikają okoliczności przyjęte za podstawę faktyczną wyrokowania.
Konkludując stwierdzić należy, że wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza prawa w zakresie wskazanym w zarzucie, a to oznacza, że decyzja kontrolowana przez WSA w W. wydana została na podstawie przepisów ustawy, a nie doświadczenia i instrukcji wewnętrznych organu.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.