Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 26/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P G P S.A. z siedzibą w W (dalej: skarżąca lub spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), zobowiązał organ do załatwienia wniosku (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Prezesa UKE nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2) oraz zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Z kolei WSA wyrokiem z 8 września 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 25/16 oddalił w całości skargę O Z P N O P w Warszawie (dalej: Związku) na bezczynność Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie rozpoznania odwołania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji w sprawie o sygn. VI SAB/Wa 26/16 wynika, że w dniu 30 grudnia 2014 r. Prezes UKE ogłosił konkurs na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025 (dalej: konkurs). Ofertę złożyły PP S.A. z siedzibą w W (dalej: P P) oraz skarżąca spółka. W dniu 20 maja 2015 r. Prezes UKE ogłosił wyniki konkursu poprzez ich wywieszenie w siedzibie UKE oraz zamieszczenie na stronie BIP. Następnie pismem z dnia 21 maja 2015 r. Prezes UKE zawiadomił PP o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. W dniu 22 maja 2015 r. Związek złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wyboru operatora wyznaczonego na lata 2016-2025. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., Nr DRP.WKP.710.2.2015.9,10 Prezes UKE dopuścił Związek do udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [..] Prezes UKE wyznaczył PP jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. Jednocześnie organ określił termin rozpoczęcia wykonywania obowiązku świadczenia usług powszechnych na dzień 1 stycznia 2016 r. oraz termin zakończenia wykonywania tego obowiązku na dzień 31 grudnia 2025 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Pismem z 14 lipca 2015 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Pismami z dnia 27 listopada 2015 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2016 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu jej sprawy w terminie. Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE polegającą na nierozpoznaniu wniosku spółki z dnia 14 lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyboru PP jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025.
Sąd I instancji w sprawie SAB/WA 26/16 uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarga spełnia warunki formalne, jest więc dopuszczalna, a bezczynność polegająca na nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w I instancji przez Prezesa UKE stanowi bezczynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE, a tym samym spełnione zostały warunki do wydania aktu w określonym terminie. Jednocześnie WSA wskazał, że Prezes UKE nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 14 lipca 2015 r. Sąd I instancji zaznaczył, że wniosek wpłynął do organu w dniu 15 lipca 2015 r. i od momentu wpływu do organu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.).
W ocenie WSA o zasadności skargi stanowi to, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, tymczasem pomimo upływu ustawowego terminu Prezes UKE nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego. Z tego względu Sąd I instancji zobowiązał Prezesa UKE do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem WSA w okolicznościach sprawy wyznaczony termin jest terminem dającym realną możliwość załatwienia sprawy.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. WSA zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez ich wykonywanie w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych.
Natomiast w sprawie o sygn. VI SAB/Wa 25/16 stan faktyczny sprawy odpowiadał ustaleniom przyjętym w sprawie wcześniejszej do chwili wyboru operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, a więc P P S.A.
Pismem z 14 lipca 2015 r. Związek złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 71 ust. 3 pkt 1-6, art. 73 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa pocztowego w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545) oraz art. 97 § 1 pkt 4, art. 10 i art. 108 k.p.a., podnosząc zarzuty co do przebiegu i rozstrzygnięcia konkursu.
Kolejnymi pismami z dnia 13 sierpnia 2015 r. oraz 30 września 2015 r. organ informował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.
W dniu 27 listopada 2015 r. Związek, działając w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego, przekroczenie ustawowego terminu zakończenia postępowania powoduje, iż bezczynność organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że dotychczas organ nie podjął żadnych czynności, poza informowaniem o kolejnych terminach załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. skarżący ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Prezes UKE wskazał, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, że w toku postępowania wielokrotnie informował stronę o konieczności wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter oraz konieczność podjęcia dodatkowych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazał ponadto na bezprecedensowy charakter postępowania w sprawie wyboru operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe oraz złożoność stanu faktycznego. Pismem z 31 maja 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 29 lipca 2016 r.
Wnosząc skargę do WSA w Warszawie, skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności po stronie organu w zakresie postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy; stwierdzenia, że stan bezczynności miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązania organu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazał, że przez 10 miesięcy organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z 14 lipca 2015 r., poza informowaniem Związku o nowym terminie załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę wskazując, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy Prezes UKE pozostaje w bezczynności co do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. W ocenie Sądu, analiza okoliczności zaistniałych w sprawie oraz jej stanu prawnego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes UKE nie dopuścił się bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż nie sposób postawić organowi zarzutu nieuzasadnionego naruszenia terminów określonych w art. 35 k.p.a., przy jednoczesnym zachowaniu wymogu określonego treścią art. 36 k.p.a., zgodnie z którym organ informuje strony o przedłużeniu postępowania i wyznacza nowy termin jego zakończenia.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu I instancji z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, jednakże nie wydaje w terminie właściwej decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podejmuje czynności. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W ocenie Sądu, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, gdy organ ten z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., a mianowicie nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie z podaniem przyczyny niedotrzymania terminu i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Związku, organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem poza sporem pozostaje, że Prezes UKE wywiązał się z obowiązku nałożonego na podstawie art. 36 k.p.a. i w okresie poprzedzającym wniesienie skargi na bezczynność, w pismach z dnia 13 sierpnia 2015 r., 30 września 2015 r., 30 listopada 2015 r., 30 grudnia 2015 r., 29 stycznia 2016 r., 26 lutego 2016 r., 18 marca 2016 r., 18 kwietnia 2016 r. oraz 31 maja 2016 r. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie oraz podał przyczyny niedotrzymania terminu i wskazał nowy termin załatwienia sprawy.
Ponadto, jak wynika z treści art. 35 i art. 36 k.p.a. nie ma przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeśli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a., co Sąd podkreślił wskazując na skomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzenia organu, że na czas prowadzenia postępowania wpływ miała aktywność P G P, która również wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie w sprawie decyzji z [...] czerwca 2015 r. Wskazany podmiot nie był stroną postępowania wszczętego z urzędu przez Prezesa UKE w sprawie wyboru operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-1025.
Reasumując, Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia przez organ art. 35 oraz art. 12 k.p.a., a tym samym, za całkowicie chybiony uznał zarzut rażącego naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa. Sytuacja, w której organ udziela stronie skarżącej wskazówek, wyznacza termin do załatwienia sprawy, podejmuje czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie może być uznana za sytuację świadczącą o bezczynności organu.
Prezes UKE zaskarżając wyrok o sygn. VI SAB/Wa 26/16 w całości domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenia wyroku w całości i oddalenie skargi spółki oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Prezes UKE zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku w określonym terminie, w sytuacji rozstrzygnięcia przez Prezesa UKE wniosku przed wydaniem wyroku,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie spółki za stronę w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła decyzja I instancji, a także przypisanie upływowi ustawowego terminu do załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. negatywnych dla organu skutków, czego konsekwencją jest stwierdzenie przez WSA, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również spółka, zaskarżając go w części stwierdzającej, że bezczynność Prezesa UKE nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, tj. punkt 2 sentencji wyroku. Spółka domaga się uchylenia wyroku w zaskarżonej części oraz stwierdzenia, że bezczynność Prezesa UKE miała charakter rażącego naruszenia prawa, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów procesu.
Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:
- 1) naruszenie art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie bezczynność Prezesa UKE nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu wyroku w części stwierdzającej, że bezczynność Prezesa UKE nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w tym pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi w zaskarżonym zakresie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Natomiast w sprawie o sygn. VI SAB/Wa 25/16 skargę kasacyjną wniósł Związek, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 149 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezes UKE nie dopuścił się bezczynności, w rozumieniu przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a., pomimo tego, że rażąco naruszył termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a., i w konsekwencji oddalenie skargi na bezczynność organu, w sytuacji gdy wystąpiły wszelkie przesłanki do jej uwzględnienia.
Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz stwierdzenie, że bezczynność Prezesa UKE miała charakter rażącego naruszenia prawa, bądź też o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prezes UKE w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skarg kasacyjnych.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne złożyli: Prezes UKE, spółka i Związek. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż z różnych powodów, jednak ich skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku. W przypadku tych skarg strony wskazały jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak w ramach tej podstawy postawiły różne zarzuty, co uzasadnia oddzielne odniesienie się do każdej skargi kasacyjnej. Wskazanej oceny zarzutów kasacyjnych nie zmienia fakt, że zarówno Prezes UKE, spółka i Związek zarzucają wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a., jednak czynią to w ramach różnych podstaw prawnych. Prezes podnoszone naruszenie przepisów k.p.a. łączy z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i twierdzi, że skarżony wyrok narusza prawo, bo Sąd I instancji bezpodstawnie przyjmuje, że spółka była stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia P P S.A. jako operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej w latach 2016-2025.
Natomiast spółka i Związek wskazane naruszenie wiążą z wadą wyroku, która polegała na nieorzeczeniu przez Sąd I instancji, że bezczynność Prezesa UKE miała charakter rażącego naruszenia prawa i z tego powodu wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej Prezesa UKE stwierdzić należy, że trafny jest zarzut kasacyjny wskazujący naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niewątpliwie z treści tego przepisu wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma zobowiązać organ do wydania w określonym terminie nakazanego przepisami prawa rozstrzygnięcia albo dopełnienia prawem przewidzianej czynności. Nakaz taki materializuje się tylko w sytuacji, gdy w chwili orzekania przez sąd organ nie wykonał obowiązku wynikającego z przepisów prawa i nie wydał aktu, interpretacji albo nie dokonał czynności. Jeżeli w dacie orzekania przez sąd o bezczynności wcześniej wskazane działania zostały dopełnione, to wyrok nie może nakładać wypełnienia obowiązku, który został zrealizowany.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w dniu wydania wyroku przez Sąd I instancji, zatem dnia 8 września 2016 r. istniała decyzja wydana przez Prezesa UKE z dnia [...] września 2016 r. rozstrzygająca sprawę, co do której toczyło się postępowanie bezczynnościowe. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie miał prawnej możliwości do nakazania Prezesowi UKE rozstrzygnięcia wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego od decyzji tego organu z dnia [..] czerwca 2015 r., bo takie rozstrzygnięcie zostało wydane. Zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku spółki w 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami jest naruszeniem treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem zarzut kasacyjny podnoszący to naruszenie należało uznać za zasadny.
Z kolei za nietrafny trzeba przyjąć zarzut kasacyjny Prezesa UKE, który podnosi naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 28 oraz art. 35 § 3 k.p.a., polegające na uznaniu w sposób nieuprawniony spółki za stronę postępowania, którego przedmiotem było wyznaczenie PPS.A. za operatora wyznaczonego w latach 2016-2025. Spółka stawiając taki zarzut wychodzi z założenia, że postępowanie konkursowe jakie toczy się na podstawie art. 71 ust 2 i następnych przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529 ze zm.), dalej: p.p., kończy się z chwilą przedłożenia Prezesowi UKE protokołu przez Komisję konkursową. W tym momencie zamyka się postępowanie konkursowe, a podmioty w nim uczestniczące nie mają możności udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 71 p.p., którego celem będzie wydanie decyzji przez Prezesa UKE o wskazaniu operatora wyznaczonego.
Sąd II instancji nie podziela stanowiska prezentowanego w tym zakresie przez organ, jednak dla rozważań związanych z bezczynnością Prezesa UKE, merytoryczny kontekst sprawy, a więc uznanie miejsca i roli spółki w toczącym się postępowaniu o wyznaczenie operatora pocztowego do świadczenia usługi powszechnej nie ma żadnego znaczenia. NSA wskazuje i podkreśla, że bezczynność organu nie może być wiązana z legitymacją materialną podmiotu, który bierze udział w postępowaniu bezczynnościowym. Inaczej rzecz ujmując, bezczynność nie istnieje tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje działań na żądanie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale ma miejsce zawsze, gdy organ nie podejmuje prawem nakazanego działania w stosunku do żądania złożonego przez podmiot, niezależnie od tego, czy jest on stroną w postępowaniu. Złożenie żądania przed organem jest wyrazem subiektywnej teorii legitymacji procesowej, a to oznacza, że takie żądanie nie może pozostawać bez odpowiedzi organu, która musi przybrać formę przewidzianą przepisami prawa.
Organ odpowiadając na takie żądanie podejmuje akt lub działanie i w ten sposób nie pozostaje bezczynny. Jeżeli żądanie pochodzi od podmiotu, który materialnie nie jest umocowany do prowadzenia postępowania administracyjnego, to organ na każdym etapie takiego postępowania może korzystać z instytucji procesowych przeznaczonych dla załatwiania tego rodzaju spraw mających tylko charakter procesowy. W rozpoznawanej sprawie Prezes UKE nie podejmował działań w stosunku do wniosku spółki przez ponad 10 miesięcy, nawet nie informując jej jakie są przyczyny niedziałania, zatem w tym zakresie organ ten pozostawał w bezczynności.
Konsekwencją stanowiska Sądu II instancji musi być uznanie nietrafności tak stawianego przez Prezesa UKE zarzutu kasacyjnego. Z tego powodu ten zarzut skargi kasacyjnej Prezesa UKE nie mógł został uwzględniony.
W przypadku skargi kasacyjnej spółki skuteczny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Niewątpliwie przyjęcie przez Sąd I instancji, że bezczynność Prezesa UKE nie miała charakteru rażącego naruszenia powinno wiązać się z jasnym stanowiskiem Sądu I instancji, w którym przedstawionoby argumentację przemawiającą na rzecz takiego poglądu, zwłaszcza w kontekście dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i braku dowodu, że spółka była informowana o przedłużeniu prowadzonego postępowania i o czynnościach w nim podejmowanych. Brak taki jest niewątpliwie wadą uzasadnienia wyroku wyczerpującą dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., bo Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej orzeczenia. Ponieważ uznanie tego zarzutu skargi kasacyjnej spółki ma skutek najdalej idący, to tym samy za nietrafny, bo przedwczesny, należało uznać wskazany przez nią zarzut naruszenia art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Jednak kwestię objętą tym zarzutem można ocenić przez pryzmat zarzutu podnoszonego przez Związek, a odnoszącego się do tego samego problemu jurydycznego.
Wprawdzie trafność skargi Związku w tym zakresie nie czyni poprawnym zarzutu spółki, skoro Sąd I instancji nie wyraził w uzasadnieniu wyroku sygn. VI SAB/Wa 26/16 swojego stanowiska w zakresie oceny bezczynności, z punktu widzenia treści art. 149 § 1a p.p.s.a., to jednak daje obraz charakteru bezczynności jaka wystąpiła przed Prezesem UKE w związku z rozpoznaniem wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez spółkę i Związek.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego sformułowanego przez Związek stwierdzić należy, że zarzut ten jest trafny, co oznacza, że jest on powodem uchylenia skarżonego wyroku w sprawie o sygn. VI SAB/Wa 25/16.
W tym zakresie Sąd II instancji jednoznacznie podziela argumentację skargi kasacyjnej Związku, w której wykazano, że bezczynność Prezesa UKE w zakresie rozpoznania wniosku złożonego przez Związek miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszeniem art. 36 § 1 tej ustawy.
Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie naruszył zaskarżonym wyrokiem wskazane wcześniej przepisy, bo w sposób nieuprawniony oddalił skargę, w sytuacji gdy bezczynność Prezesa UKE miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu II instancji za przyjęciem wadliwości wyroku przemawiają fakty ustalone na podstawie akt sprawy administracyjnej. Z tych akt wynika, że Prezes UKE nie wydał decyzji
"odwoławczej" od 14 lipca 2015 r., bo wtedy Związek złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do 6 września 2016 r., czyli daty wydania decyzji po rozpatrzeniu tego wniosku. Nierozpatrzenie wniosku we wskazanym okresie narusza treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. NSA podkreśla, że dłuższy niż miesięczny okres załatwienia sprawy odwoławczej może być usprawiedliwiony tylko w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych.
Z analizy akt sprawy administracyjnej nie wynika, by sprawa objęta wnioskiem Związku była sprawą szczególnie skomplikowaną, skoro decyzja o wyznaczeniu PP S.A. jako operatora świadczącego usługę powszechną została podjęta przez Prezesa UKE w terminie miesiąca. W tym zakresie nie przekonuje stanowisko organu prezentowane m.in. na rozprawie przed NSA, że w sprawie do jej rozstrzygnięcia niezbędne były dodatkowe analizy, skoro z akt nie wynika, żeby takie materiały były podstawą wydania decyzji w dniu 6 września 2016 r. Poza tym na podstawie tych akt nie można ustalić, że organ w postępowaniu po złożeniu wniosku przez Związek podejmował czynności niezbędne do załatwienia sprawy. Jak to ustalił NSA, kolejne pisma kierowane do Związku wskazywały tylko nowy termin. Miało to miejsce od 13.08.2015 r. do 6 maja 2016 r. W tym czasie organ nie podejmował zasadniczo działań merytorycznych, wyjątkiem było pismo z dnia 29 kwietnia 2016 r. skierowane do PP, jednak nawet przy przyjęciu zasadności wystąpienia objętego tym pismem stwierdzić należy, że Prezes UKE był bezczynny w załatwieniu wniosku przez około 10 miesięcy.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Zastosowanie dyspozycji tego przepisu uzasadnione jest ustaleniem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie skarżonych wyroków dawało podstawę do merytorycznego wypowiedzenia się przez Sąd II instancji. Na rzecz takiego orzeczenia przemawia przede wszystkim wzgląd na ekonomikę procesową.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.