Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 576/19

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1459/17 działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. C. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pojazd marki M. nr rej. [...] oraz naczepy ciężarowej marki M. nr rej. [...], w dniu 7 listopada 2016 r. w I. został zatrzymany do kontroli na stacji benzynowej. Kontrolowanym pojazdem kierował D. C. Kierowca w imieniu przedsiębiorcy M. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A. wykonywał transport drogowy płodów rolnych. W czasie kontroli ujawniono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci między innymi danych cyfrowych, że kierowca nie rejestrował swojej aktywności. Karta kierowcy w chwili zatrzymania pojazdu nie była umieszczona w tachografie cyfrowym. Inspektorzy w trakcie kontroli okazanej karty stwierdzili, że zapisy nie zachowują ciągłości – brak zarejestrowania aktywności w okresie od 31 października 2016 r. godziny 21:25 do 7 listopada 2016 r. (godziny rozpoczęcia kontroli), a kierowca przed zatrzymaniem prowadził pojazd (jadąc ulicami S. i P. w I.) - co oznacza, że pojazdem w dniu 7 listopada 2016 r. była wykonywana jazda bez włożonej do tachografu wykresówki.

Organ odwoławczy nie uznał także wyjaśnień strony, że w dniu kontroli kierowca wykonywał pracę na rzecz M. K. prowadzącego gospodarstwo rolne w R. Organ wyjaśnił, że nie podważa prawdziwości dokumentów przedstawionych przez stronę – tj. umowy najmu kontrolowanego pojazdu (zawartej między stroną a M. K. w dniu 2 listopada 2016 r.) oraz umowy o pracę zawartej pomiędzy M. K. i D. C. (kierowcą zatrzymanym do kontroli). Organ podkreślił jednak, że z umowy najmu nie wynika na jaki konkretny okres kontrolowany pojazd został wynajęty, a także czy w rzeczywistości pojazd został wydany wynajmującemu. Podczas kontroli kierowca posiadał przy sobie wypis z licencji należącej do M. C. oraz list przewozowy CMR, wystawiony przez prowadzącego gospodarstwo rolne w L.. Z informacji uzyskanej od wystawcy listu przewozowego wynikało zaś, że w dniu kontroli dokonywane było przemieszczenie ładunku w ramach zlecenia udzielonego przez Gospodarstwo Rolne w Ł., a wykonawcą zlecenia był M. C. Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie przedstawiła dowodu pozwalającego ustalić, że w dniu kontroli kierowca przewoził inny ładunek niż określony w liście przewozowym i na rzecz innego podmiotu niż na rzecz wykonawcy zlecenia opisanego w liście przewozowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ prawidłowo zaliczył w poczet materiału dowodowego w niniejszej sprawie: protokół kontroli drogowej z 7 listopada 2016 r. (będący dokumentem urzędowym), list przewozowy CMR (wystawiony 3 listopada 2016 r. i okazany w chwili podjęcia kontroli) oraz kartę kierowcy. Sąd wyjaśnił, że przewoźnik w toku postępowania wyjaśniającego, przedstawił umowę o pracę zawartą między kierowcą zatrzymanym do kontroli w dniu 7 listopada 2016 r. i M. K. - prowadzącym gospodarstwo rolne, a także umowę najmu pojazdu zawartą z M. K..

Sąd podkreślił, że dowody te, w ocenie organów, jako niespójne nie potwierdziły, że w chwili zatrzymania wykonywany był transport innych płodów rolnych niż wskazanych w okazanym przez kierowcę liście przewozowym, a ponadto, że w dniu 7 listopada 2016 r. wykonawcą przewozu był M. K. – a nie skarżący. Słusznie zatem zdaniem Sądu organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 180; dalej jako: "u.t.d.") wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalony został prawidłowo (zgodnie z przepisami proceduralnymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: "k.p.a."). Organy wzięły pod uwagę zarówno dane wynikające z tachografu, karty kierowcy, jak i z dokumentu w postaci listu przewozowego i protokołu kontroli wraz z załącznikiem stanowiącym opis naruszeń. Sąd dostrzegł również, że zarówno zgromadzony materiał dowodowy, jak i jego ocena, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. znalazła swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego.

Ponadto, zdaniem Sądu organ odwoławczy właściwie uznał, że brak jest podstaw prawnych do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

II

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA w Warszawie złożył skarżący, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:

1. 1. naruszenie prawa procesowego, tj. dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na całkowicie nieuprawnionym i swobodnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji (za organem), że przewóz wskazany na dokumencie CMR z dnia 3 listopada 2016 roku (Polska - Holandia), mimo, że został zrealizowany kilka dni wcześniej, stanowi dowód aktualnej jego realizacji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uznania, że przedmiotowy transport realizowany jest przez pracownika podmiotu niebędącego przedsiębiorcą (rolnika indywidualnego), mimo faktu niezakwestionowania samej podstawy nawiązania stosunku pracy, jak również faktu najmu przedmiotowego pojazdu w analizowanym okresie.
3. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92c u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia przedmiotowego postępowania, w sytuacji, w której wszelkie okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący dany przewóz nie miał wpływu na powstanie ewentualnego naruszenia, a samo naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej ocenił, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ zasadnie w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nałożył na skarżącego karę pieniężną za stwierdzone naruszenie, stosując prawidłową podstawę materialnoprawną. W sprawie nie zostały wykazane żadne okoliczności wskazujące na możliwość uwolnienia skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), dając wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego naruszonego przez Sąd ze wskazaniem, na czym zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA).

Przechodząc do zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut ten, jako że dotyczy przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jest nieprawidłowo sformułowany. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien bowiem wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed Sądem pierwszej instancji.

Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd nie stosuje przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to nie mogły być one przez niego naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał wspomnianych przepisów z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną. Pomimo tych braków Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn.. akt I OPS 10/09 uznał za możliwe merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalony został prawidłowo (zgodnie z przepisami proceduralnymi z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Organy wzięły pod uwagę zarówno dane wynikające z tachografu, karty kierowcy i protokołu kontroli z dnia 7 listopada 2016 r. wraz z załącznikiem stanowiącym opis naruszeń, ale zgromadziły też dodatkowe dowody m.in. w postaci wyjaśnień wystawcy listu przewozowego. Z wymienionego dowodu wynikało bowiem, że w dniu kontroli dokonywane było przemieszczenie ładunku w ramach zlecenia udzielonego przez Gospodarstwo Rolne w Ł., a wykonawcą zlecenia był M. C. W tym miejscu zaznaczyć należy, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodu pozwalającego ustalić, że w dniu kontroli kierowca przewoził inny ładunek niż określony w liście przewozowym i na rzecz innego podmiotu niż na rzecz wykonawcy zlecenia opisanego w liście przewozowym, na co słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji.

Także przedstawione przez skarżącego dowody tj. umowa o pracę zawarta między kierowcą zatrzymanym do kontroli w dniu 7 listopada 2016 r. i M. K. - prowadzącym gospodarstwo rolne, a także umowę najmu pojazdu zawartą z M. K. nie potwierdziły, że w chwili zatrzymania wykonywany był transport innych płodów rolnych niż wskazanych w okazanym przez kierowcę liście przewozowym, a ponadto, że w dniu 7 listopada 2016 r. wykonawcą przewozu był M. K. – a nie skarżący. Organy mimo to podjęły również próbę przesłuchania w charakterze świadka M. K. oraz uzyskania dodatkowych dokumentów potwierdzających prowadzenie przez niego zarówno gospodarstwa rolnego, jak i pozarolniczej działalności gospodarczej. W wyznaczonym terminie świadek nie stawił się na wezwanie i nie przedstawił żądanych informacji, a skarżący nie zaproponował innych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dając wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 2 pkt 3 (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. W myśl tego przepisu zarówno do podmiotów posiadających status przedsiębiorcy, jak i do podmiotów nieposiadających tego statusu stosuje się przepisy o przewozach na potrzeby własne. Odwołując się do definicji niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne) wskazać należy, że zasadniczym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego przejazdu do przewozu drogowego na potrzeby własne jest "służebny" charakter tego przejazdu wobec zasadniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Uwzględniając treść art.4 ust. 4 u.t.d. poza sporem winna pozostawać okoliczność, że do zakwalifikowania określonego przejazdu do przewozu drogowego na potrzeby własne muszą być spełnione łącznie warunki określone w podpunktach od a do d wymienionego wyżej przepisu prawa.

Jednym z tych warunków określonych w art. 4 pkt 4 ppkt a u.t.d. jest to aby pojazd samochodowy używany do przewozu był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że samochód poddany kontroli drogowej nie był prowadzony przez przedsiębiorcę ani przez jego pracownika. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji za organem, nie podważa on prawdziwości dokumentów przedstawionych przez skarżącego, tj. wskazanej powyżej umowy najmu kontrolowanego pojazdu oraz umowy o pracę zawartej pomiędzy M. K. i D. C., niemniej jednak z umowy najmu nie wynikało na jaki konkretny okres kontrolowany pojazd został wynajęty, a także czy w rzeczywistości pojazd został wydany wynajmującemu.

Przypomnieć należy, że w czasie kontroli kierowca posiadał przy sobie wypis z licencji należącej do M. C. oraz list przewozowy CMR, wystawiony przez prowadzącego gospodarstwo rolne w L., zaś z informacji uzyskanej od wystawcy listu przewozowego wynikało, że w dniu kontroli dokonywane było przemieszczenie ładunku w ramach zlecenia udzielonego przez Gospodarstwo Rolne w Ł., a wykonawcą zlecenia był M. C., nie zaś kierowca kontrolowanego pojazdu D. C. W tym stanie rzeczy, zarzut powyższy zarzut naruszenia uznać należało za niezasadny.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 92c u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności wskazać, że w tak postawionym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, którą z jednostek redakcyjnych art. 92c ww. ustawy ma na myśli – przepis ten składa się z trzech ustępów, przy czym ust. 1 ma 3 punkty. Tak więc już sam sposób sformułowania zarzutu mającego uzasadniać przytoczoną podstawę kasacyjną daje podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej, gdyż jak już wcześniej wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny – koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04). Pomimo tych braków Naczelny Sąd Administracyjny uznał za możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutu.

W myśl tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub (1) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub (2) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat (3).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, iż do naruszenia doszło w okolicznościach, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu. Tymczasem to do przedsiębiorcy należy inicjatywa dowodowa mająca dowieść, że w sprawie zaistniały okoliczności umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności. Przepis art. 92c u.t.d. nie może być przy tym interpretowany w sposób dopuszczający możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z obowiązków określonych prawem. Z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 78/180).

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów wskazujących na brak wpływu z jego strony na powstanie naruszenia. Nie wykazał on również w sposób niebudzący wątpliwości, że wystąpiły zdarzenia, których nie mógł przewidzieć. W świetle powyższego w wydanych w sprawie decyzjach organy prawidłowo nie dopatrzyły się podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., a w konsekwencji umorzenia postępowania na tej podstawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.