Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 20 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1534/21, po rozpoznaniu skargi Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej: skarżący, płatnik) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z 26 lutego 2021 r. nr 78/02/2021/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z 9 października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Olsztynie zwrócił się do Prezesa NFZ, w imieniu którego działa Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, o wydanie decyzji w sprawie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym T.B. (dalej: uczestnik postępowania) z tytułu zrealizowanej od 8 sierpnia do 10 października 2016 r. na rzecz skarżącego umowy cywilnoprawnej nazwanej "umową o dzieło", w istocie będącej umową o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej jako: k.c.) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ, działając m.in. na podstawie art. 109 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej jako: ustawa o świadczeniach, u.ś.o.z.) stwierdził, że uczestnik postępowania podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 8 sierpnia do 10 października 2016 r. z tytułu zawartej umowy o świadczenie usług, której przedmiotem była recenzja wydawnicza monografii [...]. Oceniając charakter przedmiotowej umowy Prezes NFZ stwierdził, że pomimo nazwania jej "umową o dzieło" nie sprecyzowano w sposób zindywidualizowany konkretnego rezultatu (dzieła), określono jedynie czynności do wykonania, które w żaden sposób nie zmierzają do powstania nowego bądź zmodyfikowanego w sposób stanowiący o jego indywidualnym charakterze, samoistnego dzieła.
Zdaniem organu przedmiotem zakwestionowanej przez organ rentowy umowy nie było stworzenie unikalnego dzieła, a ocena w imieniu ośrodka akademickiego opracowania sporządzonego przez inną osobę. Recenzja wydawnicza monografii to ocena zasadności jej opublikowania, co w przypadku uczelni wyższej w nierozerwalny sposób związane jest z oceną dorobku naukowego autora. W ocenie Prezesa NFZ, sporządzona przez uczestnika postępowania recenzja monografii, będąc nierozerwalnie z tą monografią związana, nie posiadała samodzielnego bytu, nie uzyskała również samodzielnej wartości w obrocie.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.).
W ocenie WSA stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie charakteru zawartej przez skarżącego i uczestnika postępowania umowy jest nieprawidłowe, jednak organ nie dokonał analizy wykonania przez uczestnika spornej umowy pod tym kątem. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ przyjmując, że w przypadku wykonania spornej umowy nie występuje żaden rezultat w rozumieniu art. 627 k.c., gdyż redagowanie przez uczestnika postępowania monografii, to zespól czynności starannego działania niezmierzających do osiągnięcia samodzielnego rezultatu – poza przytoczeniem ogólnych poglądów na temat doktrynalnych różnic pomiędzy umową o dzieło a umową zlecenia – nie wskazał wyraźnie żadnych szczegółowych, konkretnych argumentów, na podstawie których doszedł w ustalonym stanie faktycznym do tego wniosku, w tym przede wszystkim nie rozpatrzył praktycznych aspektów wykonywania spornej umowy, przy uwzględnieniu specyfiki działania wykonawcy polegającego na redakcji konkretnej monografii wskazanej w spornej umowie obejmującej recenzję wydawniczą wskazanej w niej monografii.
Zdaniem WSA, przy ocenie charakteru spornej umowy organ pominął analizę rzeczywistego rezultatu stanowiącego skutek jej wykonania. Odmawiając tak określonemu przedmiotowi umowy charakteru umowy o dzieło, nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że czynności wykonywane przez uczestnika postępowania ograniczały się wyłącznie do zespołu czynności starannego działania niezmierzających do osiągnięcia samodzielnego rezultatu, skoro w zaskarżonej decyzji organ nie przeprowadził żadnej analizy wprowadzonych przez uczestnika redakcyjnych korekt i ingerencji w opracowywane teksty.
W ocenie WSA Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia prawa procesowego w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpoznania sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, które to uchybienia mogły doprowadzić organ do przyjęcia błędnego ustalenia, zgodnie z którym skarżący zawarł z uczestnikiem umowę o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału sprawy mogła prowadzić do wniosku, że umowa ta miała charakter umowy o dzieło.
Z tych przyczyn WSA uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że powyższą ocenę prawną organ obowiązany będzie uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poprzez uzupełnienie materiału dowodowego oraz analizę redakcyjnych korekt i ingerencji uczestnika w opracowywany tekst monografii będącej przedmiotem spornej umowy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes NFZ domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmiany i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 734 § 1 k.c. i art. 750 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o.z. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie wykonał obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpoznania postępowania, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz że dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, które to uchybienia mogły doprowadzić organ do przyjęcia błędnego ustalenia, zgodnie z którym skarżący zawarł z zainteresowanym umowę o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu i w konsekwencji, że uczestnik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania tej umowy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną Prezes NFZ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa NFZ oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa procesowego.
Skarga kasacyjna Prezesa NFZ nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia kontrolowanego wyroku.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, które doprowadziło go do wniosku, że umowa zawarta przez uczestnika postępowania z Uniwersytetem o redakcję monografii była umową o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia, a nie umową o dzieło.
Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy postępowania dotyczą zasad rządzących postępowaniem dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem NSA, rację miał sąd pierwszej instancji uznając, że organ nie ustalił wystarczająco istotnych okoliczności sprawy świadczących o charakterze umowy łączącej skarżącego z uczestnikiem postępowania. Organ przyjął niejako a priori, że redagowanie monografii nie może być dziełem, ponieważ jest nierozerwalnie złączone z redagowanym tekstem, redakcja nie może ingerować zbyt głęboko w dzieło. Wobec tego organ wywiódł, że redagowanie przez uczestnika postępowania monografii to zespół czynności starannego działania niezmierzających do osiągnięcia samodzielnego rezultatu.
Słusznie jednak zauważył sąd pierwszej instancji, że organ, dokonując powyższych ustaleń, nie ustalił w sposób prawidłowy całokształtu okoliczności sprawy.
Niewątpliwie z punktu widzenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach dla ustalenia, czy istniał obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, istotna jest ocena prawnego charakteru umów zawartych pomiędzy skarżącym a uczestnikiem postępowania, która wymaga precyzyjnej wykładni jej postanowień. Sąd pierwszej instancji słusznie zakwestionował ocenę organu, że rezultat spornej umowy nie był znany w momencie jej zawarcia, co jest charakterystyczne dla umów starannego działania. Sąd, dokonując analizy umowy, stanął natomiast na stanowisku, że jej wykonanie miało charakter jednorazowy, jej rezultat – samoistny, obiektywnie osiągalny i pewny – został z góry określony, a termin wypłaty wynagrodzenia uzależniony od protokolarnego odbioru dzieła. Wskazane wyżej postanowienia umowy wskazują w ocenie sądu pierwszej instancji, na rozwiązania typowe dla umowy o dzieło.
Zgodzić należy się też z poglądem WSA, że organ pominął w swoich rozważaniach analizę czynności wykonywanych przez uczestnika postępowania w ramach spornej umowy (redakcyjnego opracowania tekstów konkretnych monografii za wynagrodzeniem). W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, czy w aktach sprawy znajduje się materiał źródłowy w postaci ostatecznych tekstów będących przedmiotem opracowań redakcyjnych, czy też materiał w postaci wersji roboczych tekstu (korekt), który umożliwiałby zbadanie charakteru wkładu redakcyjnego uczestnika. Nie znajduje akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego takie procedowanie organu, który w sposób arbitralny przyjął, że czynności wykonywane przez uczestnika postępowania ograniczały się wyłącznie do zespołu czynności starannego działania. Aby rozstrzygnąć o charakterze prawnym umowy zawartej pomiędzy skarżącym a uczestnikiem postępowania, czyli o istotnej okoliczności rozpoznawanej sprawy, potrzebna jest ocena zebranych w sprawie dowodów.
Skoro zatem organ nie ocenił, jak została wykonana sporna umowa, a mianowicie – w jakim zakresie uczestnik postępowania miał wpływ na końcowy tekst monografii, czy jego udział ograniczał się do korekty językowej, czy też ingerował od strony merytorycznej w monografię, to w pełni uzasadnione jest stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji, w ocenie NSA, przedwczesna była konkluzja organu, że uczestnik postępowania podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania spornej umowy na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o.z. Dopiero pełne ustalenie obowiązków uczestnika postępowania w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania pozwoli na dokonanie oceny, czy obowiązki wykonywane w ramach spornej umowy skutkowały uznaniem jej za umowę o świadczenie usług czy za umowę o dzieło. To zaś będzie podstawą ewentualnego stwierdzenia (decyzji) o objęciu uczestnika postępowania obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz płatnika 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.