Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. o sygn. akt I SA/Gd 815/08 uwzględnił skargę S. P. i uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 22 września 2008 r. nr [..] dotyczącą płatności do gruntów rolnych na 2007 rok.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Stanisław Plutowski złożył w dniu 11 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. D. G., dalej ARiMR, wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku rolnik zadeklarował 10 działek rolnych o łącznej powierzchni 18,06 ha, oznaczonych literami od A do J. Na działce F o powierzchni 0,15 ha rolnik zadeklarował grupę upraw JPO, wnioskując tym samym o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Na działkach rolnych A, B, D i H o powierzchni 9,19 ha producent rolny zadeklarował grupę upraw UPO, wnioskując o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do grupy upraw podstawowych. Na działkach rolnych E, G, I oraz J o łącznej powierzchni 8,72 ha rolnik zadeklarował grupę upraw PZ, wnioskując tym samym o przyznanie płatności zwierzęcej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Jednocześnie wnioskodawca zadeklarował 2,72 ha trwałych użytków zielonych.
Pismem z dnia 6.09.2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wezwał rolnika do złożenia wyjaśnień co do informacji podanych we wniosku, gdyż stwierdził, że suma powierzchni części działek rolnych zgłoszonych do płatności zwierzęcej jest większa od zadeklarowanej przez producenta rolnego powierzchni trwałych użytków zielonych oraz że powierzchnia całkowita jednej z działek ewidencyjnych jest różna od powierzchni całkowitej tej działki wynikającej z ewidencji gruntów.
W odpowiedzi na wezwanie organu rolnik w dniu 13 września 2007 r. wniósł korektę wniosku, która polegała na zmianie grupy upraw na działkach rolnych oznaczonych literami I oraz J o łącznej powierzchni 6 ha z płatności zwierzęcej na uzupełniającą płatność obszarową. Po korekcie wniosku rolnik zadeklarował więc uprawy podstawowe (UPO) na powierzchni 15,16 ha zaś płatności zwierzęce (PZ) na powierzchni 2,72 ha.
W decyzji z dnia 22 kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. D. G. przyznał S. P. jednolitą płatność obszarową (JPO) w kwocie 5436,77 zł. Organ I instancji ustalił, że w ramach tej płatności wnioskodawca zadeklarował łącznie 10 działek rolnych o łącznej powierzchni 18,06 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli i wniesionej korekty wyniosła 18,03 ha. W związku z tym, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekroczyła 3% organ I instancji przyjął, że art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, dalej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, nie ma zastosowania w tym przypadku i płatność przysługuje w pełnej wysokości.
Natomiast w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej i płatności zwierzęcej (UPO i PZ) organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca zadeklarował 17,91 ha, zaś kontrola administracyjna działek wykazała powierzchnię 11,88 ha. Organ I instancji zaznaczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w części obejmującej płatności uzupełniające, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 50,76%. W tych okolicznościach organ I instancji odmówił przyznania płatności uzupełniających w całości i nałożył sankcję, na podstawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w kwocie 2641,41 zł.
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. po rozpoznaniu odwołania S. P; od powyższej decyzji uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i wskazał, że rolnik nie zgłosił z własnej inicjatywy zmiany wniosku z dnia 11 maja 2007r. Stosowne wyjaśnienia zostały złożone przez stronę dopiero po powiadomieniu jej o nieprawidłowościach we wniosku przez organ I instancji. Organ II instancji podkreślił, że grupy upraw PZ i UPO stanowią jeden obszar objęty pojedynczym wnioskiem, dlatego nie było podstaw prawnych do przyznania rolnikowi uzupełniającej płatności obszarowej do tych działek, gdyż w ten sposób zostałby naruszony art. 68 rozporządzenia nr 796/2004.
S. P. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Sąd I instancji po rozpoznaniu skargi stwierdził, że skarżący spełnił warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności w części dotyczącej oświadczenia o powierzchni działek pod trwałe użytki zielone podał prawidłowe dane, deklarując powierzchnię tych użytków na 2,72 ha. Przeprowadzona kontrola wniosku skarżącego nie stwierdziła nieprawidłowości dotyczących zawyżenia powierzchni zadeklarowanych użytków zielonych. W korekcie wniosku rolnik zmienił zaś grupę upraw z płatności zwierzęcej na uzupełniającą płatność obszarową o część działek o powierzchni 6 ha.
W ocenie Sądu I instancji nie może stanowić podstawy dla zastosowania sankcji oznaczenie we wniosku w części VII symbolem PZ działek o powierzchni 6 ha przeznaczonych na pasze, podanej zgodnie z objaśnieniami do wypełnienia części VII wniosku. Sąd I instancji podkreślił, iż treść objaśnienia nie może powodować negatywnych skutków dla strony, a błąd w wypełnieniu części VII wniosku mógł zostać wywołany treścią objaśnienia.
Zgodnie z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W myśl ust. 2 obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie informował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.
Zatem zmiany wniosków dokonane po upływie terminu do ich składania są dopuszczalne jedynie do momentu zawiadomienia rolnika o nieprawidłowościach we wniosku lub o zamiarze dokonania kontroli. Korekty po tym terminie są niedopuszczalne, a wykryte nieprawidłowości skutkują sankcjami.
Sąd I instancji powołując się na regulację art. 68 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stwierdził, że w sytuacji gdy w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości a rolnik wykazał, że wniosek jest poprawny pod względem faktycznym lub że jest niepoprawny, lecz ubiegający się o płatności nie ponosi winy za te nieprawidłowości, nie wymierza się sankcji pieniężnych określonych w tym przepisie. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że opisana nieprawidłowość została stwierdzona w wyniku kontroli organu, a wnioskujący nie zmienił wniosku przed dniem powiadomienia go przez organ o nieprawidłowościach. Sąd I instancji uznał więc, że w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania art. 68 względem S. P. poprzez umożliwienie mu korekty wniosku w części dotyczącej płatności zwierzęcej bez zastosowania sankcji przewidzianych w art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:
- – niewłaściwym zastosowaniu art. 68 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/ 2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego pod ten przepis, polegającą na przyjęciu, iż obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale I nie mają zastosowania do S.P., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż S. P. jest winny nieprawidłowości w złożonym przez siebie wniosku;
- – niezastosowaniu art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/ 2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 przez nienałożenie na S. P. sankcji, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wyliczona procentowo różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych przez uczestnika postępowania we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli wyniosła 50,76%.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przy składaniu wniosku S. P. w części VIII formularza podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zatem wnioskodawca potwierdził swoją znajomość przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217). Organ podkreślił, że do wniosku o przyznanie płatności dołączana jest instrukcja wypełniania wniosku, w której w punkcie A2 zawarte są ważniejsze pojęcia m.in. objaśnienie płatności zwierzęcej, dlatego uznał, że wnioskodawca wiedział, iż płatność zwierzęca dotyczy roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Mając na uwadze te okoliczności organ przyjął, że S. P. był winny nieprawidłowości w złożonym przez siebie wniosku.
Organ skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej granicami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jedynie dwa zatruty naruszenia przepisów prawa materialnego (europejskiego) art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędne zastosowanie pierwszego przepisu i niezastosowanie drugiego przepisu.
Natomiast nie podniesiono w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne co do wniosku S. P. o przyznanie mu płatności rolniczych za rok 2007 również w części zawartych w tym wniosku objaśnień co do sposobu wypełnienia wniosku, nie są przez wnoszącego skargę kasacyjną kwestionowane.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie miał żadnych podstaw do zanegowania rozważań Sądu I instancji zawartych w zaskarżonym wyroku w zakresie ustaleń faktycznych dających podstawę zastosowania przepisu art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Niewątpliwie treść objaśnienia odnośnie sposobu wypełnienia wniosku o przyznanie płatności w części dotyczącej kwalifikowania gruntów oznaczonych symbolem PZ, czyli płatności uzupełniającej do roślin przeznaczonych na paszę, zamieszczona we wniosku, który wypełnił wnioskodawca S. P., nie była precyzyjna i nie odpowiadała dokładnie treści zapisu ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.).
W zakresie płatności zwierzęcej rozporządzenie to stanowi, że przysługuje ona do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw.
Treść wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 była zawarta w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatnosci oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz. U. z 2007 r. Nr 23, poz. 141), zwanym dalej rozporządzeniem MRiRW.
Sąd I instancji szczegółowo i prawidłowo przeanalizował wszystkie powyższe przepisy, zestawiając treść rozporządzenia MRiRW ze stosownym przepisem ustawy art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej i doszedł do przekonania, że treść objaśnienia zawarta w przedmiotowym wniosku nie odpowiada treści ustawy, jak też treści rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. w części dotyczącej płatności uzupełniającej PZ. Objaśnienie to stanowi, że oznaczenie PZ w oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych należy wpisać w przypadku ubiegania się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do roślin przeznaczonych na paszę. Taka treść objaśnienia w okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawie prawidłowo została oceniona przez Sąd I instancji jako nieprecyzyjna i w związku z tym niemogąca powodować ujemnych konsekwencji dla wnioskodawcy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego pod wskazany przepis, gdyż prawidłowo Sąd ten przyjął, że skarżący S. P. nie ponosi winy za nieprawidłowości w złożonym przez siebie wniosku.
Szczegółowo w analizie stanu faktycznego i treści objaśnień oraz instrukcji służących skarżącemu w wypełnieniu przedmiotowego wniosku o płatności Sąd wykazał, dlaczego należało przyjąć spełnienie przesłanki negatywnej braku winy po stronie wnioskodawcy w zaistnieniu nieprawidłowości w złożonym wniosku odnośnie oznaczenia gruntów przeznaczonych na paszę (symbol PZ).
Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.
Organ w skardze kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń Sądu co do zastrzeżeń w zakresie treści objaśnienia zawartego w przedmiotowym wniosku i wpływu tego objaśnienia na świadomość wnioskodawcy co do sposobu wypełniania wniosku.
Niewątpliwie objaśnienia załączone do formularza wniosku o płatności mają służyć pomocą rolnikowi w prawidłowym wypełnieniu wniosku i uniknięcia wszelkich błędów i pomyłek co do właściwego rozumienia poszczególnych symboli i pojęć, i odsyłanie rolnika do przepisów rangi ustawy czy też rozporządzeń, na podstawie których powinna być oparta treść objaśnień i to w pełni odzwierciedlająca treść tych przepisów i z nimi przede wszystkim zgodna, nie może stanowić argumentu przeciwko stanowisku Sądu, że treść objaśnienia organu w tej sprawie mogła doprowadzić wnioskodawcę do popełnienia błędu w sposób przez niego niezawiniony.
Wykazanie różnic w objaśnieniu względem omówionych wyżej przepisów ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz rozporządzeń MRiRW wymagało od Sądu I instancji pewnego wysiłku, a co dopiero postawienie takiego zadania przed rolnikiem jak to usiłuje uczynić wnoszący skargę kasacyjną, argumentując, że wnioskodawca winien mieć świadomość, iż płatność zwierzęca dotyczy roślin przeznaczonych na paszę uprawnianych na trwałych użytkach zielonych, mimo braku takiego stwierdzenia w objaśnieniu wniosku i powinien, dostrzegając tę różnicę w części dotyczącej definicji płatności uzupełniającej PZ w objaśnieniu do wniosku oraz powołanych wyżej aktach prawnych, wystąpić do organu o udzielenie niezbędnego pouczenia. Obciążanie przez organ wnioskodawcę obowiązkiem zasięgania prawidłowego pouczenia, jeśli błędne objaśnienie znajduje się we wniosku, za co odpowiada niewątpliwie organ a nie wnioskodawca, jest daleko idącym sposobem przerzucania wszelkiej odpowiedzialności na petenta za powstałe błędy i nieprawidłowości, nie znajdującym uzasadnienia zarówno w obowiązujących przepisach postępowania administracyjnego art. 8, 9, k.p.a., stanowiących fundamentalne zasady postępowania, jakimi jest zasada zaufania obywatela do organów państwa oraz zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W żadnym stopniu nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że w świetle przedstawionych okoliczności, które nie są kwestionowane, zachodzi ewidentna wina po stronie skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie niezastosowania art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez nienałożenie na S. P sankcji, gdy wyliczona różnica w powierzchni działek zadeklarowanych a stwierdzoną podczas kontroli wynosiła 50,76%. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, jeśli nie stosowano przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w ten sposób okazałoby się, że wnioskodawca złożył wniosek niepoprawny pod względem faktycznym i za tę nieprawidłowość ponosi winę.
Sam wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w uzasadnieniu skargi, wprawdzie niezgodnie z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji, że skoro nie zaszły warunki, o których mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, to koniecznym było zastosowanie przepisu art. 51 ust. 2 rozporządzenia przewidującym nałożenie sankcji tam określonej. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia warunku braku winy po stronie wnioskodawcy w powstaniu nieprawidłowości, o których mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przepis art. 51 ust. 2 tego rozporządzenia nie ma zastosowania.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi wobec braku usprawiedliwionych podstaw i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.