Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 43/09 oddalił skargę W. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:
Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 31 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221 ze zm., dalej: u.o.o.m. lub ustawa), cofnął W. K. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia.
W uzasadnieniu organ podał, że Sąd Rejonowy w T. Wydział XII Grodzki wyrokiem z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt XII W 672/08, uznał W. K. winnym popełnienia czynu określonego w art. 70 § 2 ustawy z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (tj.: Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 756, dalej: kodeks wykroczeń), polegającego na tym, że [...] marca 2008 r. o godzinie [...] w T. przy ul. P. [...] podejmował w stanie nietrzeźwości czynności zawodowe pracownika ochrony Sądu Okręgowego i skazał go na karę grzywny w wysokości 200 zł.
W. K. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, że za swoje zachowanie poniósł i cały czas ponosi konsekwencje. Obiecywał, że takie zdarzenie nigdy więcej się nie powtórzy i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Komendant Główny Policji decyzją z [...] listopada 2008 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. organ pierwszej instancji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony wykonuje swoje zadania z naruszeniem przepisów prawa stwierdzonym w trybie odrębnych przepisów. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, z materiału dowodowego wynikało, że dyspozycja powołanego przepisu została spełniona, ponieważ skarżący dopuścił się wykroczenia wymienionego w art. 70 § 2 kodeksu wykroczeń, za co prawomocnym wyrokiem sądu został skazany na karę grzywny.
W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organy Policji są jego dyspozycją związane. W związku z tym wskazane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego sytuacji życiowej nie mogły uzasadniać zachowania licencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę W. K., podzielił pogląd Komendanta Głównego Policji o bezwzględnym związaniu organów policji treścią art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. Decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją związaną i nie pozwala organowi na wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i jeżeli istnieją ku temu przesłanki cofnąć licencję pracownikowi ochrony.
WSA zauważył, że skarżący wykonywał zadania pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa co zostało stwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w T. Wydział XII Grodzki z 18 kwietnia 2008 r. Z tego powodu, wbrew stanowisku skarżącego, organy nie były zobowiązane do badania czy zachowanie skarżącego wywołało jakieś ujemne skutki oraz czy naruszenie było jednorazowe.
W ocenie Sądu, w sprawie o cofnięcie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia bez znaczenia pozostają motywy Sądu wydającego wyrok skazujący w sprawie o wykroczenie. Decydujące znaczenie miał bowiem sam fakt prawomocnego skazania skarżącego za wykroczenie określone w art. 70 § 2 kodeksu wykroczeń.
WSA za niezasadny uznał zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. polegającego, na przedłożeniu interesu społecznego ponad interes indywidualny. Uwzględnienie słusznego interesu strony, o którym mowa w powołanym przepisie, jako przesłanki rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, nie może mieć miejsca w sprawie, w której podejmowana decyzja ma charakter związany.
W. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 11 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. wskutek uznania, że ustalenia wydanego w postępowaniu w sprawie o wykroczenia prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia wykroczenia wiążą sąd administracyjny, podczas gdy takie związanie ustaleniami prawomocnego wyroku istnieje jedynie w przypadku wydanego w postępowaniu karnym wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, co wobec braku jakichkolwiek innych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz uznanie, że przedłożenie do akt administracyjnych wyroku sądu grodzkiego stanowi wystarczającą podstawę do zaprzestania zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji, gdy obowiązek taki ciąży na organie administracji, a dowód w postaci wyroku sądu grodzkiego w sprawie o wykroczenie jest jedynie dokumentem urzędowym przeciwko treści którego można przeprowadzić dowód przeciwny;
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji, w sytuacji gdy cofnięcie licencji nastąpiło bez dokonania przez organ własnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy tj. ustalenia i wskazania czy i jakie zadania pracownika ochrony wykonywane były z naruszeniem prawa, oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia i wskazania związku i wpływu orzeczenia stwierdzającego popełnienie wykroczenia z wykonywaniem zadań pracownika ochrony, podczas gdy:
- a. obowiązek taki wynika z treści przepisu art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m.;
- b. treść przepisu art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. analizowana w porównaniu z treścią przepisu art. 31 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 pkt 5 u.o.o.m. (cofnięcie licencji jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki do jej uzyskania m.in. został skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne) oraz procedura z art. 32 u.o.o.m. stosowana przez organ wydający licencję w przypadku powzięcia wiadomości przez organ o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo, wskazuje że organ nie jest związany w sposób bezwzględny wyrokiem sądowym w sprawie o wykroczenia, a przepis ten nie ma charakteru obligatoryjnego;
- c. decyzja wydana na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. nie jest decyzją związaną;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 3 u.o.o.m. poprzez uznanie przez Sąd, że skoro skarżący nie spełniał dłużej przesłanek z art. 26 ust. 2 lub z art. 27 ust. 3 u.o.o.m., organ wydający licencję nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy jak wydanie orzeczenia zgodnego z treścią przepisów art. 30, 31 lub 32 u.o.o.m., a więc cofnięcie licencji, w sytuacji gdy skarżący spełniał i spełnia obecnie wszystkie przesłanki z art. 26 ust. 2 u.o.o.m., w szczególności nie był skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne oraz posiada pozytywną opinię organu wydającego licencję, a przesłanki z art. 27 ust 3 u.o.o.m. nie dotyczą sytuacji skarżącego, któremu odebrano licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m., jak również wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa obowiązki organów do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zobowiązywały organy administracji do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a więc przede wszystkim do ustalenia czy skarżący wykonywał obowiązki pracownika ochrony, jakie to były obowiązki, w jakim czasie wykonywane, jaki był ich zakres, jakie przepisy prawa zostały przez pracownika naruszone oraz jaki był związek wykonywania zadań pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa.
W ocenie skarżącego, w sprawie nie dokonano ustaleń we wskazanym zakresie, a Sąd w zaskarżonym wyroku oparł się jedynie na ustaleniach stanu faktycznego wynikających z wyroku sądu grodzkiego, który zapadł w sprawie o wykroczenie.
Według skarżącego, wyrok zapadły w sprawie o wykroczenie jest jedynie dokumentem urzędowym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, który może podlegać ocenie organów i sądu jak każdy inny dowód, jednakże jego ustalenia, inaczej niż ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, nie wiążą sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie odstąpił od uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego. Skarżący uważa, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, pozwalające na dokonanie niezbędnych ustaleń w sprawie, a organy orzekające w sprawie oparły się wyłącznie na wyroku skazującym za popełnienie wykroczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej są chybione z następujących przyczyn.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Komendanta Głównego Policji, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o cofnięciu W. K. licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Powodem cofnięcia licencji było zaistnienie przesłanki określonej w art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. Zgodnie z powołanym przepisem komendant wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony wykonuje zadania pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa stwierdzonym w trybie odrębnych przepisów. Przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę podjęcia decyzji o cofnięciu licencji, wskazuje na zakres postępowania wyjaśniającego jakie powinno zostać przeprowadzone w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego takie postępowanie zostało przeprowadzone. Uwzględniając przyjętą w sprawie podstawę prawną cofnięcia licencji pracownika ochrony do obowiązków organów administracji publicznej należało ustalenie, czy skarżący wykonywał zadania pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa i czy zostało to stwierdzone w trybie odrębnych przepisów.
Skarżący błędnie podnosi, że w sprawie nie wyjaśniono istotnych elementów stanu faktycznego dotyczących wykonywania przez skarżącego obowiązków pracownika ochrony, ich zakresu, naruszeń przepisów prawa jakich dopuścił się skarżący i ich związku z wykonywaniem zadań pracownika ochrony.
Należy zauważyć, że stan faktyczny sprawy nie jest skomplikowany i jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji został ustalony prawidłowo. Bezsporne jest bowiem, że skarżący posiadał licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia i że wyrokiem Sądu Rejonowego w T. został skazany za popełnienie wykroczenia określonego w art. 70 § 2 kodeksu wykroczeń. Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że karze aresztu albo grzywny podlega ten, kto wbrew obowiązkowi zachowania trzeźwości znajduje się w stanie po użyciu alkoholu, środka odurzającego lub innej podobnie działającej substancji lub środka i podejmuje w tym stanie czynności zawodowe lub służbowe. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń wynika, że [...] marca 2008 r. podejmował on czynności zawodowe pracownika ochrony w stanie nietrzeźwości. Ta istotna w sprawie okoliczność została potwierdzona badaniami skarżącego przeprowadzonymi przy użyciu alkomatu, a ich wynik dołączono do akt postępowania administracyjnego.
Niezachowanie trzeźwości przy wykonywaniu zadań pracownika ochrony stanowi niewątpliwie wykonywanie zadań pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa. Powyższe naruszenie zostało stwierdzone w trybie odrębnych przepisów, tj. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. W związku z tym stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie na podstawie wyroku skazującego W. K. za popełnienie wykroczenia opisanego w art. 70 § 2 kodeksu wykroczeń, prawidłowo ustaliły, że została spełniona przesłanka cofnięcia licencji pracownika ochrony, o której mowa w art. 31 ust. 2 pkt 3 u.o.o.m. Powyższe ustalenie, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji nie budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że skarżący nigdy nie kwestionował przyjętych w sprawie ustaleń, jak również nie podejmował próby ich zwalczania.
W tym miejscu należy także zauważyć, że Sąd pierwszej instancji formułując stanowisko o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie powoływał się na art. 11 p.p.s.a. i wynikające z niego związanie sądu administracyjnego ustaleniami wydanego wobec skarżącego wyroku w sprawie o wykroczenia, co sugeruje skarga kasacyjna. Dodać należy, że również organy administracji publicznej nie uzasadniały cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony związaniem ustaleniami wynikającymi z wyroku Sądu Rejonowego w T., lecz podnosiły, że w przypadku gdy pracownik ochrony wykonuje zadania z naruszeniem przepisów prawa stwierdzonym w trybie odrębnych przepisów, decyzja o cofnięciu licencji ma charakter związany.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący niesłusznie kwestionuje charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy. Użycie w powołanym przepisie określenia "cofa" jednoznacznie przesądza o tym, że ustawodawca nie pozostawił organom stosującym prawo możliwości wyboru jednego z możliwych rozstrzygnięć, lecz nakazał w przypadku spełnienia przesłanki wymienionej w ostatnio powołanym przepisie wydanie decyzji określonej treści.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.).
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.