Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji), sygn. akt VIII SA/Wa 688/14, oddalił skargę P. M. (dalej: Skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR lub organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu udostępniania dzieciom w szkołach podstawowych owoców i warzyw.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł o pomoc w kwocie 62.788,80 PLN za dostarczenie owoców i warzyw dzieciom w szkołach podstawowych w I semestrze roku szkolnego 2013/2014 w ramach realizowanego przez Agencję Rynku Rolnego ww. programu.
W dniach [...] listopada 2013 r. i [...] listopada 2013 r. przeprowadzono kontrole w 2 szkołach, do których dostawy realizował P. M., tj. w Szkole Podstawowej nr [...], ul. [...] w W. i w Zespole Szkół im. [...] w R. Stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wymaganej wagi dostarczonych porcji owoców i warzyw oraz dostarczanie do Zespołu Szkół im. [...] rzodkwi białej zamiast rzodkiewki.
Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie (dalej: Dyrektor OT ARR) zlecił przeprowadzenie kontroli u zatwierdzonego dostawcy oraz w 16 kolejnych szkołach podstawowych. W celu jednoznacznego ustalenia rodzaju produktu warzywnego dostarczanego przez skarżącego do szkół podstawowych Dyrektor OT ARR wszczął postępowanie wyjaśniające i zwrócił się do szkół podstawowych z prośbą o wskazanie, czy produkt widniejący na załączonym do pisma zdjęciu sporządzonym podczas kontroli w Zespole Szkół im. [...] był dostarczany również do ich szkół, ewentualnie kiedy i w jakich ilościach. Pismami z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do Instytutu [...] oraz Zakładu [...] o opinię czy produkt dostarczany przez stronę w ramach programu "Owoce w szkole" można uznać za rzodkiewkę. Do powyższych pism załączono dokumentację fotograficzną wykonaną podczas kontroli.
Z opinii uzyskanych z placówek naukowych (tj. opinii z dnia [...] grudnia 2013 r. Instytutu [...] oraz opinii z dnia [...] grudnia 2013 r. Zakładu [...]) wynikało, że produkt warzywny dostarczony przez skarżącego do szkół podstawowych nie jest rzodkiewką, a rzodkwią i choć oba warzywa są przedstawicielami tej samej rodziny botanicznej, reprezentują odrębne podgatunki.
Dyrektor OT ARR decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], przyznał skarżącemu pomoc do 49.922 pełnych porcji owoców i warzyw (jabłek, gruszek, truskawek, soku owocowego, marchwi, papryki słodkiej, soku warzywnego lub owocowo - warzywnego) nieodpłatnie dostarczonych do szkoły podstawowej i udostępnionych dzieciom na łączną kwotę 59.906,40 PLN oraz odmówił przyznania pomocy w kwocie 2.882,40 PLN.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że za dostarczanie owoców i warzyw wnioskodawcy przyznano pomoc w ww. wysokości, natomiast odmowa przyznania pomocy w kwocie 2.882,40 PLN nastąpiła z powodu dostarczania przez niego wymaganej ilości porcji rzodkwi zamiast rzodkiewki.
Orzekając na skutek odwołania skarżącego, Prezes ARR decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach organ odwoławczy wskazał, że z oświadczeń dyrektorów 11 szkół oraz raportu z kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że w okresie drugich 5 tygodni dostaw I semestru roku szkolnego 2013/2014, tj. [...] listopada 2013 r., skarżący dostarczał zamiast wymaganej ilości porcji rzodkiewek porcje rzodkwi. W związku z tym, że rzodkiew nie znajduje się, w katalogu warzyw objętych programem "Owoce w szkole" określonym w rozporządzeniu MRiRW z dnia 10 września 2013 r. za jej dostarczenie nie może zostać przyznana pomoc. Zgodnie bowiem z opiniami placówek naukowych, rzodkiew i rzodkiewka są przedstawicielami tej samej rodziny botanicznej kapustowate Brassicaceae i należą do jednego gatunku Raphanus sativus L, lecz reprezentują odrębne podgatunki.
Organ odwoławczy wskazał, że przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 10 września 2013 r. szczegółowo określają katalog produktów owocowych i warzywnych, jakie mogą być dostarczane w ramach programu "Owoce w szkole". Katalog tych produktów został określony na podstawie listy produktów zarekomendowanych do objęcia programem przez Ministerstwo Zdrowia. Rozporządzenie jednoznacznie wskazuje, że w ramach programu "Owoce w szkole" udostępniana jest nie rzodkiew, ale jej precyzyjne określona odmiana - rzodkiewka. Rzodkiew jest innym produktem niż rzodkiewka i oba te warzywa nie mogą być udostępniane wymiennie. Prezes ARR stwierdził, że nie kwestionuje zaliczenia rzodkwi białej do produktów warzywnych, lecz jedynie wskazuje, iż nie jest on objęty programem "Owoce w szkole".
WSA w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że pomoc została skarżącemu przyznana w części, bowiem organ odmówił mu jej przyznania za dostarczaną przez niego w ramach programu "Owoce w szkole" rzodkiew zamiast wymaganej rzodkiewki. Sporne w niniejszej sprawie jest, czy rzodkiew jest innym produktem niż rzodkiewka i czy oba te warzywa mogą być udostępniane wymiennie. Poza sporem pozostają zaś ilości porcji rzodkwi, którą to skarżący dostarczał poszczególnym szkołom zamiast rzodkiewek.
W ocenie Sądu I instancji rozporządzenie jednoznacznie wskazuje, że w ramach programu "Owoce w szkole" udostępniana jest nie rzodkiew, ale jej precyzyjnie określona odmiana - rzodkiewka. Zgodził się z organami obu instancji, że rzodkiew jest innym produktem niż rzodkiewka i oba te warzywa nie mogą być udostępniane wymiennie. Dlatego też prawidłowo stwierdziły organy, że skarżący pomimo ciążącego na nim obowiązku nie dostarczył wymaganych porcji rzodkiewek, naruszając powinność wynikającą z przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 10 września 2013 r., które w sposób jednoznaczny określają jakie produkty mogą być dostarczane do szkół podstawowych.
WSA wyjaśnił, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające miało na celu sprawdzenie prawidłowości realizacji programu i wypłatę pomocy w odniesieniu do porcji owoców i warzyw objętych programem "Owoce w szkole", a nie jedynie dostarczonych do szkół podstawowych. Skoro skarżący dostarczał zamiast wymaganych ilości porcji rzodkiewek stosowne ilości porcji rzodkwi, to pomimo tego, że przedstawił pokwitowanie dostarczenia tego produktu nie przysługuje mu pomoc wypłacana w ramach programu "Owoce w szkole". Pomoc tą przyznaje się bowiem i wypłaca jedynie za produkty wskazane w rozporządzeniu MRiRW z dnia 10 września 2013 r.
Skarżący zaskarżając wyrok w całości, domaga się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawa WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Skarżący w oparciu o art. 171 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 z poźn. zm., dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez agencję Rynku Rolnego związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu "Owoce w szkole" (Dz.U. 2013, poz. 1065) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostarczona przez skarżącego rzodkiew biała nie należy do rzodkiewek, o których mowa w katalogu produktów udostępnianych w ramach programu "Owoce w szkole",
- 2) prawa materialnego, tj. naruszenie § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu realizowanych przez Agencję Rynku Rolnego związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Programu "Owoce w szkole" (Dz. U. 2013, poz. 1065) poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzyznaniu i niewypłaceniu odpowiedniej kwoty pomocy za zgodne z umową zrealizowanie dostawy warzyw (rzodkiew);
- 3) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. i art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 288/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do pomocy wspólnotowej przeznaczonej na dostarczanie dzieciom w placówkach oświatowych owoców i warzyw świeżych i przetworzonych oraz produktów z bananów w ramach programu "Owoce w szkole" (Dz. Urz. UE L 94, 8.4.2009) poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że rzodkiew biała nie należy do kategorii owoców i warzyw, o których mowa w załączniku i część IX wskazanego rozporządzenia, określonych w pozycji o kodzie 0706;
- 4) prawa materialnego, tj. art. 19a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnej odmowie przyznania skarżącemu pomocy wspólnotowej zgodnie z art. 103ga ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 pomimo dostarczenia przez niego owoców i warzyw w ramach programu "Owoce w szkole" i przedłożenia wymaganego pokwitowania dostarczenia produktów,
- 5) prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji tylko oddalenie skargi w sytuacji, kiedy doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna P. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawne odniesienie się do naruszeń prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie udało się skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych w postępowaniu kasacyjnym. W rozpoznawanej sprawie ta kolejność musi być odwrócona, ze względu na sposób zbudowania zarzutów procesowych, bowiem skarżący kasacyjnie swoje zarzuty procesowe wiąże wprost z poprawnością zastosowania przez organy przepisów materialnych i sposobem oceny tego stosowania jakiej dokonał Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna P. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie Sądu II instancji nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie stawia cztery zarzuty, w których twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne. Zarzuty te są formalnie wadliwe i merytorycznie nietrafne. Ich formalna wada nie daje Sądowi II instancji podstaw do odrzucenia skargi, jednak w zasadniczy sposób ogranicza możliwość kontroli skarżonego wyroku. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę i podkreślić, że istotą postępowania kasacyjnego przed NSA jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach przepisów materialnych, bo sądy administracyjne nie załatwiają spraw administracyjnych, taka jest reguła, co do istoty, a tylko kontrolują sposób załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej.
Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu stosowania wskazanych w zarzutach przepisów przez organ. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu.
Skarga kasacyjna nie podnosi naruszenia takich przepisów, zatem w tym zakresie jest formalnie wadliwa. Sąd II instancji stwierdza, że ta skarga jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej.
Wprawdzie judykatura złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to jednak nie zwolniła strony od jasnego sformułowania zarzutów kasacyjnych i obowiązku ich uzasadnienia. Skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie czyni tego w precyzyjny sposób, to Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w zakresie jaki może ustalić z treści uzasadnienia, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia powołanej wcześniej uchwały NSA.
Idąc tym tokiem myślenia Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji tylko w zakresie naruszenia § 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2013 r. i pośrednio załącznika I część IX rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, twierdząc, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, bo przyjął jako poprawną wykładnię tych przepisów zaproponowaną przez organ, a więc nie uznał, że rzodkiew może być dostarczana do szkół w ramach programu "Owoce w szkole" w miejsce rzodkiewki, a przecież zgodnie z rozporządzeniem unijnym rzodkiew biała należy do owoców i warzyw o jakich stanowi załącznik I część IX rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.
Stawiany w ten sposób zarzut jest merytorycznie nietrafny. Podkreślić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy odmówiły przyznania P. M. pomocy za dostarczanie do szkół rzodkwi w miejsce rzodkiewki, bo tylko ta ostatnia była objęta programem "Owoce w szkole" w latach 2013-2014. Dla Sądu II instancji stanowisko WSA w Warszawie odpowiada prawu, gdyż jest konsekwencją wykładni przepisów prawa. Poza sporem jest, że § 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2013 r. jednoznacznie wymienia rodzaje owoców i warzyw, które obejmuje program "Owoce w szkole". Przepis pośród warzyw wymienia rzodkiewkę, a nie rzodkiew.
Zatem wszelkie rozważania na temat tego, czy rzodkiew i rzodkiewka to ta sama grupa botaniczna roślin, czy też ta sama grupa klasyfikacyjna w załączniku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 nie mają prawnego znaczenia. Sąd II instancji podkreśla, że przepisy unijne pozostawiają organom krajów członkowskich UE swobodę w określeniu rodzaju owoców i warzyw objętych programem "Owoce w szkole". Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, a organy przyjęły, art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 288/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. nakłada na państwa członkowskie obowiązek zatwierdzenia przez właściwe organy krajowe wykazu produktów kwalifikujących się do objęcia pomocą w ramach realizacji programu "Owoce w szkole". Wykonaniem tego nakazu jest § 2 rozporządzenia z 10 września 2013 r., w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie określił, że z pomocy w ramach programu mogą korzystać podmioty dostarczające rzodkiewkę, a nie rzodkiew białą.
Takie, konsekwentne stanowisko w tej materii prezentowane przez organy i akceptowane przez Sąd I instancji nie jest restrykcyjną wykładnią stosownych przepisów, jak sugeruje skarga kasacyjna. Natomiast jest poprawnym ustaleniem ich treści, która zdaniem Sądu II instancji jest jednoznaczna, bo na gruncie języka polskiego rzodkiewka to nie to samo co rzodkiew. Zresztą takiej tożsamości nie można doszukiwać się na gruncie ustaleń nauki, więc tym bardziej nie można doszukiwać się ich w wykładni systemowej. Z tych powodów zarzuty materialne skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Z kolei zarzuty procesowe, jak to zostało wskazane na wstępie uzasadnienia, ograniczają się tylko do wskazania treści art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego stosowanie nie mogły być uwzględnione, bo skoro Sąd II instancji uznał, że WSA w Warszawie nie naruszył prawa materialnego, to poprawnie oddalił skargę, więc stosował właściwie art. 151 p.p.s.a. i właściwie też nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.