Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 859/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 września 2018 r. nr BP.500.227.2018.1181.WA7.5149 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości, oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego tj. art. 92a ust. 3 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2200 ze zm.) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 roku w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym zmieniającego rozporządzenie (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego - (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), a także ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie a skarżący wypełnił swoim zachowaniem ich dyspozycje;
- 2. przepisów prawa procesowego art. 67 § 2, art. 79 § 1 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez brak zapewnienia stronie możliwości aktywnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do całego zebranego materiału dowodowego, co spowodowało błędy w zakresie ustaleń faktycznych i uniemożliwiło stronie obronę jej interesów.
- 3. błędy w zakresie ustaleń faktycznych co spowodowało obciążeniem za brak danych w wyniku ich obiektywnej utraty niezawinionej przez Stronę i brak miarkowania kary przez organ rażącą niesprawiedliwość i nadmierną surowość zastosowanej i nałożonej kary pieniężnej w odniesieniu do innych kar za cięższe przewinienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawiał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie znamion – przypisanych stronie skarżącej – deliktów (polegających na nieokazaniu w czasie kontroli wykresówek, danych z kart kierowców, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu – za każdy dzień), a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Innymi słowy, trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem nie podważają bowiem – oparte na podstawie z pkt 1 i pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzuty, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego "[...] tj. art. 92a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym [...], rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 165/2014 [...], a także ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie a skarżący wypełnił swoim zachowaniem ich dyspozycję.", ani też zarzut naruszenia "[...] art. 67 § 2 kpa, art. 79 § 1 kpa, art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronie możliwości aktywnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się do całego zebranego materiału dowodowego, co spowodowało błędy w zakresie ustaleń faktycznych i uniemożliwiało stronie obronę jej interesów.", czy też zarzut, na gruncie którego strona skarżąca podnosi "[...] błędy w zakresie ustaleń faktycznych co spowodowało obciążeniem za brak danych w wyniku ich obiektywnej utraty niezawinionej przez Stronę i brak miarkowania kary przez Organ rażącą niesprawiedliwość i nadmierną surowość zastosowanej i nałożonej kary pieniężnej w odniesieniu do innych kar za cięższe przewinienia."
Ocenę tak postawionych – oraz podobnie uzasadnionych, o czym mowa dalej – zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić tym koniecznym przypomnieniem, że podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych wymienionych w tym przepisie postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, nie zaś – co trzeba podkreślić – ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.
Jeżeli tak, to ocena ta nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Nie może również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była powyżej – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).
W świetle przywołanych zasad obowiązujących w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – których przypomnienie należało uznać za konieczne – stawiane we wskazany powyżej sposób zarzuty skargi kasacyjne nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, o czym trzeba również – jeżeli nie przede wszystkim – wnioskować na podstawie analizy "argumentacji" prezentowanej w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia (zob. s. 2 – 3), a ściślej jeszcze rzecz ujmując, na podstawie deficytów tej "argumentacji".
Jeżeli bowiem, strona skarżąca podnosi naruszenie przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 67 § 2, art. 79 § 1 i art. 10 k.p.a. – podnosząc również w jej uzasadnieniu naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a. – to należałoby oczekiwać, że zarzuty naruszenia tych przepisów prawa uzasadni w sposób uwzględniający znaczenie konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.
Zwłaszcza, że – co wymaga przypomnienia – ocena zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie może pomijać znaczenia tej prawnie doniosłej okoliczności, że przez "wpływ", o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy.
To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s 2 – 3) nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Tożsame deficyty towarzyszą uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania "[...] art. 92a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym [...], rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 165/2014 [...], a także ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców [...]", a są one tym bardziej widoczne, gdy odwołać się w tej mierze do przyjmowanego rozumienia form naruszenia prawa materialnego, to jest przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Mianowicie, błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20).
Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.
Uwzględniając powyższe, za uzasadniony – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – trzeba uznać wniosek, że stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
A to z tego powodu, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. jej s. 2 – 3) – i abstrahując już nawet od tego, że w odniesieniu do zarzucanego naruszenia "[...] rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 165/2014 [...], a także ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców [...]", w jej petitum strona skarżąca nie wskazuje nawet żadnego z przepisów (żadnej jednostki redakcyjnej) wymienionego aktu prawa unijnego oraz wymienionej ustawy krajowej – nie wynika bowiem nawet, aby regulacja materialnoprawna, której naruszenie zarzuca strona skarżąca została przywołana, i to w jakkolwiek sposób. Jeżeli tak, to nie sposób jest dokonać oceny zasadności tak postawionego i uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a tym samym skontrolować zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skoro, sama strona skarżąca nie wskazała, nie też nie wyznaczyła – a to wobec przedstawionych deficytów uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego – zakresu, w jakim miałoby to nastąpić, i którego ustalenia nie można również oczekiwać od Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to z uwagi na znaczenie konsekwencji wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a. i ustanowionej na jego gruncie zasady dyspozycyjności, o czym mowa była na wstępie.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów – w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.